§ 5. Государственное управление деятельности

в морском порту

Согласно ст. 2 Закона о морских портах законодательство о морских портах основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации.

Осуществление деятельности в морских портах регулируется Федеральным законом о портах, КТМ РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом о портах, применяются правила международного договора.

Основным законом, регулирующим отношения, возникающие из торгового мореплавания, является КТМ РФ.

Согласно п. 1 ст. 1 КТМ отношения, возникающие из торгового мореплавания, регулируются также издаваемыми в соответствии с КТМ другими федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Согласно п. 3 ст. 9 КТМ деятельность в морских портах осуществляется в соответствии с федеральным законом. Таким законом и является Закон N 261-ФЗ. Среди отношений, регулируемых этим Законом, в первую очередь названы отношения, возникающие из торгового мореплавания в морских портах РФ, т.е. законодатель ограничивает регулирование таких отношений только теми, которые возникают в морском порту.

Закон отсылает к понятию морского порта, содержащемуся в КТМ. Необходимо отметить, что ст. 9 КТМ "Морские порты. Портовые власти" претерпела серьезные изменения. Согласно п. 1 ст. 9 под морским портом понимается совокупность объектов инфраструктуры морского порта, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами транспорта.

По сравнению с определением морского порта, замененным новой редакцией, в него внесено три изменения. Во-первых, слова "комплекс сооружений" заменены словами "инфраструктуры морского порта". Во-вторых, после ссылки на обслуживание судов, используемых в целях торгового мореплавания, специально упомянуто комплексное обслуживание судов рыбопромыслового флота. Выше приводились положения ст. 2 КТМ, согласно которым под торговым мореплаванием понимается в том числе использование судов для промысла водных биологических ресурсов.

Можно предположить, что указанная формулировка была заимствована из Постановления Правительства РФ от 16 декабря 2006 г. N 773 "О совершенствовании системы государственного управления морскими рыбными портами". Согласно указанному Постановлению Правительства РФ административно-властные полномочия в сфере государственного управления морскими рыбными портами, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, осуществляют администрации морских портов. В Постановлении, с другой стороны, упоминается о закреплении за федеральными органами исполнительной власти в области рыболовства федерального имущества, необходимого для осуществления комплексного обслуживания рыбопромыслового флота. Следствием этих изменений является то, что в новой редакции ст. 9 КТМ упоминается о комплексном обслуживании промысловых судов. Оно было в определенной степени уместно в части 2 прежней редакции ст. 9, когда было необходимо подчеркнуть основной вид деятельности морского рыбного порта. Кстати, в Положении о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444, среди функций Агентства упоминается просто об оказании государственных услуг в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота. В-третьих, после упоминания операций с грузами включено уточнение - "в том числе для их перевалки".

Из основных понятий, содержащихся в ст. 4 Закона, наибольший интерес представляет понятие объектов инфраструктуры морского порта и их владельцев. Все объекты инфраструктур условно можно разделить на:

- объекты, составляющие часть акватории порта (внутренние рейды, якорные стоянки);

- портовые гидротехнические сооружения;

- объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей (средства навигационного оборудования, системы управления движением судов);

- перегрузочное оборудование, склады, железнодорожные и автомобильные подъездные пути;

- здания, строения, сооружения, расположенные на территории и (или) акватории порта и предназначенные для обеспечения государственного контроля и надзора в порту;

- буксиры, ледоколы и иные суда портового флота.

В морском порту создано особое образование - морской терминал - совокупность объектов инфраструктуры, технологически связанных между собой и предназначенных и (или) используемых для осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, обслуживания судов, иных транспортных средств и (или) обслуживания пассажиров. В отличие от владельца объекта инфраструктуры, осуществляющего эксплуатацию такого объекта от своего имени, эксплуатацию морского терминала осуществляет оператор морского терминала, который является транспортной организацией (юридическим лицом).

Согласно п. 5 Закона, границами морского порта являются границы его территории и акватории. В соответствии с п. 1 ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации (ФЗ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ), под акваторией понимается водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ. В Законе о портах речь идет об условных границах, которые устанавливаются и изменяются Правительством РФ. Водные объекты, как правило, находятся в федеральной собственности.

Под территорией морского порта понимается земельный участок, не покрытый поверхностными водами, в границах морского порта, в том числе искусственно созданный земельный участок (путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий). Согласно п. 2 ст. 32 Закона о портах земельные участки в границах действующего морского порта могут относиться к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи и т.д. с разрешенным использованием для размещения морского порта.

Такое же правило применяется к земельным участкам для обеспечения деятельности в морском порту, решение о строительстве которого принято Правительством РФ после дня вступления в силу Закона о портах.

Законом впервые установлено, что границы морского порта устанавливаются и изменяются Правительством РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 235-Р были установлены границы порта Анапа, распоряжением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 224-Р - порта Ванино. В п. 3 ст. 5 Закона установлено, что сведения о границах акватории морского порта опубликовываются в обязательных постановлениях в морском порту и в "Извещениях мореплавателям". До установления границ морского порта Правительством РФ под указанными границами понимаются сложившиеся границы морского порта. Под сложившимися границами морского порта понимаются границы морского порта, сведения о которых содержатся в обязательных постановлениях в морском порту или опубликованы в "Извещениях мореплавателям" (п. 4 ст. 32 Закона).

Морской порт подлежит открытию для оказания услуг на основании решения Минтранса России. Закрытие порта для оказания услуг осуществляется на основании решения Правительства РФ. При возникновении явлений стихийного характера, крушений судов, аварий и т.п., при которых оказание услуг невозможно, портовыми властями может быть принято решение о временном закрытии морского порта. О таком решении портовые власти немедленно уведомляют федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, который устанавливает срок действия такого решения (ст. 7 Закона о портах).

Основы государственного регулирования деятельности в морском порту определены ст. 8 Закона, согласно которой регулирование осуществляется в целях обеспечения, в частности, безопасности мореплавания, жизни и здоровья граждан; обороны и безопасности государства; порядка в морском порту, выявления, предупреждения и пресечения актов незаконного вмешательства в морском порту; безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта; комплексного развития морского порта; эффективного использования объектов инфраструктуры морского порта, находящихся в государственной собственности; равных условий для осуществления деятельности в морском порту; предотвращения загрязнения окружающей среды, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов.

Государственное регулирование осуществляется посредством издания нормативных правовых актов по различным аспектам деятельности порта; лицензирования отдельных видов деятельности, осуществляемых в морском порту; установления ставок сборов и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий; открытия и закрытия морского порта для оказания услуг; осуществления государственного контроля и надзора в части обеспечения безопасности мореплавания, в том числе международных договоров РФ, связанных с торговым мореплаванием.

Согласно ст. 9 Закона морские порты подлежат государственной регистрации в Реестре морских портов Российской Федерации. Ведение Реестра Росморречфлотом осуществляется в порядке, установленном Минтрансом России. Исключение морского порта из Реестра осуществляется на основании решения Правительства РФ о закрытии морского порта для оказания услуг не ранее чем через год со дня принятия такого решения.

Как отмечалось выше, в морском порту осуществляется оказание услуг по обслуживанию судов, осуществлению операций с грузами, в том числе по перевалке грузов, обслуживанию пассажиров и иных услуг.

Правила оказания услуг в морском порту представляют собой изданные в установленном порядке нормативные правовые акты, которые регулируют оказание услуг в морском порту и являются обязательными для участников правоотношений, регулируемых данными правилами.

Согласно ст. 17 Закона Минтранс с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти утверждает:

1) правила оказания услуг по перевалке грузов в морском порту;

2) правила оказания услуг по обслуживанию судов в морском порту и на подходах к нему;

3) правила оказания иных обычно оказываемых в морском порту услуг.

Правила обслуживания пассажиров и правила оказания иных обычно оказываемых в морском порту и не связанных с осуществлением пассажирами и другими гражданами предпринимательской деятельности услуг, в том числе услуг в отношении ручной клади, багажа, грузобагажа, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Услуги в морском порту оказываются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании договоров с пользователями.

Специально подчеркивается (п. 9 ст. 17), что в отношении услуг по буксировке судов, морскому агентированию, морскому посредничеству, морскому страхованию, а также услуг, связанных с проведением в морском порту спасательных операций, применяются правила, установленные ГК и КТМ.

Государственное регулирование деятельности в морском порту осуществляется также путем установления тарифов и портовых сборов.

Тарифы на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и правила применения таких тарифов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей" утверждены: Положение о государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, а также Перечень услуг субъектов естественных монополий в морских портах, цены (тарифы, сборы), которые регулируются государством. Этот Перечень включает в себя обеспечение безопасности плавания и порядка в порту; предоставление судам рейдов, якорных стоянок, защитных сооружений и причалов порта; обеспечение лоцманской проводки судов (внутрипортовая проводка); комплексное обслуживание флота; услуги буксиров; погрузка и выгрузка грузов; хранение грузов; обслуживание пассажиров.

Оказание в морских портах услуг по использованию отдельных объектов инфраструктуры морского порта, а также по обеспечению безопасности мореплавания в морском порту и на подходах к нему осуществляется на платной основе (портовые сборы).

Портовые сборы подлежат уплате администрации морского порта, хозяйствующему субъекту, осуществившим оказание соответствующих услуг в морском порту.

В морском порту могут устанавливаться следующие портовые сборы:

- корабельный;

- канальный;

- ледокольный;

- лоцманский;

- маячный;

- навигационный;

- причальный;

- экологический.

Перечень портовых сборов, взимаемых непосредственно в каждом морском порту, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Указанный перечень портовых сборов является исчерпывающим.

Согласно п. 4 ст. 19, перечень портовых сборов, взимаемых непосредственно в каждом морском порту, устанавливается Минтрансом России. Такой Перечень был утвержден Приказом Минтранса от 17 декабря 2007 г. N 189. В Перечень включены 59 морских портов с указанием конкретных портовых сборов, в них взимаемых. Так, максимальное число сборов (семь) взимается в портах Санкт-Петербурга, Таганрога; в других портах взимается от 3 до 6 сборов (в порту Москальво взимается только два сбора - корабельный и маячный, в порту Игарка - корабельный). В прочих, не поименованных в Перечне портах Северного, Арктического, Дальневосточного, Балтийского, Черноморско-Азовского и Каспийского бассейнов взимаются корабельный, лоцманский и маячный сборы. Пунктом 2 указанного Приказа Минтранса установлено, что корабельный сбор взимается администрациями морских портов, а все остальные сборы (канальный, навигационный, маячный, лоцманский, ледокольный, экологический) - федеральным государственным унитарным предприятием "Росморпорт". Разумеется, в тех морских портах, где услуги по лоцманской проводке оказываются негосударственными организациями по лоцманской проводке, лоцманский сбор взимается этими организациями.

Согласно п. 5 ст. 19 Закона, ставки портовых сборов и правила их применения устанавливаются Федеральной службой по тарифам (ФСТ). 20 декабря 2007 г. ФСТ своим Приказом N 522-Т/1 утвердила Ставки портовых сборов в морских портах Российской Федерации и Правила применения портовых сборов в морских портах Российской Федерации (приложение 1 и приложение 2 соответственно). В Приказе указаны наименования конкретных администраций морских портов, которые взимают ставки корабельного сбора согласно приложению 1 и подтверждено право ФГУП "Росморпорт" на взимание канального, лоцманского, маячного, навигационного, экологического и ледокольного сборов. Установлено, что ставки сборов являются предельно максимальными, а администрациям морских портов и ФГУП "Росморпорт" предоставлено право применять ставки портовых сборов на уровне или ниже предельного максимального уровня.

В Законе о морских портах содержатся также положения, регламентирующие взаимоотношения сторон при оказании услуг по перевалке (см. § 5 главы VIII), по обеспечению безопасности мореплавания (см. § 9 главы III).