§ 6. Прохождение государственной службы

Прием на государственную службу осуществляется на конкурсной основе в соответствии с порядком, который устанавливается соответствующим Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины[3]. Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позднее чем за месяц до проведения конкурса. Другие процедуры принятия на службу могут устанавливаться законами Украины, но при этом запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины.

Продвижение по службе государственного служащего, зачисленного в кадровый резерв или прошедшего стажировку, а также прием на работу государственного служащего, который прекратил государственную службу в случае отставки, может осуществляться руководителем соответствующего государственного органа без конкурсного отбора.

В практику государственного строительства Украины законодательно введен институт патронатной службы. Содержание его сводится к тому, что вопреки общему правилу, когда не могут быть избранными или принятыми на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые будут непосредственно подчинены лицам, которые являются их близкими родственниками или свояками, руководители ряда государственных органов имеют право самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников, секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности. На такие должности могут подбираться родственники, свояки, друзья и т.д. Правом подбирать себе на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно Закону «О государственной службе» наделены Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, члены Кабинета Министров Украины — так называемое «политическое» руководство страны, а также главы местных государственных администраций[4].

Граждане Украины, которые впервые зачисляются на службу, при зачислении на государственную службу принимают присягу, о чем делается соответствующая запись в трудовой книжке. Текст присяги приводится в ст. 17 Закона «О государственной службе».

При приеме на государственную службу для лица, претендующего на должность государственного служащего, может устанавливаться испытание сроком до шести месяцев, а зачисленные на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцев в целях приобретения практического опыта и проверки деловых качеств.

Государственные служащие могут быть отстранены от исполнения полномочий по должности без решения соответствующих правоохранительных органов. Отстранение может быть принято руководителем соответствующего государственного органа, в котором работает служащий, если неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, причинило значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению или объединению граждан. Продолжительность отстранения от исполнения полномочий по должности не должна превышать времени служебного расследования — двух месяцев. Если правомерность решения об отстранении от исполнения полномочий по должности не подтверждается результатами служебного расследования, то оно отменяется. Отстранение не может быть основанием для увольнения лица с государственной службы, перевода на другую должность или в других случаях, которые бы привели к изменению правового статуса служащего.

Важное место при прохождении государственной службы отводится служебной карьере. Государственная служба как правовой институт составляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы и исполнения государственными служащими возложенных на них задач. Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной службы, являются разноплановыми и значительными по своему объему. Одни из них складываются в процессе организации государственной службы, другие — при практическом ее осуществлении.

Процесс организации государственной службы связан с установлением правового статуса конкретной должности, способов замещения должностей на государственной службе и условий поступления на службу, а также с подготовкой, подбором и расстановкой кадров государственных служащих, зачислением их на должности.

Законодательство предусматривает порядок приема и прохождения государственной службы, вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваиваются, ставя их в основу служебной карьеры.

Должности государственных служащих классифицируются с учетом организационно-правового уровня органа, объема и характера компетенции на конкретной должности, роли и места должности в структуре государственного органа. Законом «О государственной службе» установлено семь категорий должностей государственных служащих, которым отвечают 15 рангов. При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в пределах конкретной категории должностей в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Очередной ранг в пределах соответствующей категории должностей государственному служащему присваивается через два года. Очередной ранг в пределах категории должностей может быть присвоен досрочно за выполнение особо ответственных задач. За добросовестный труд государственному служащему может быть присвоен ранг вне пределов соответствующей категории должностей. Присвоенный ранг сохраняется за государственным служащим и в случаях, если он перешел на должность более низкой категории или оставил государственную службу, а потом возвратился к ней. Народным депутатам Украины, которые до избрания пребывали на государственной службе, время исполнения обязанностей народного депутата зачисляется в стаж государственной службы. Лишение ранга допускается только по приговору суда.

Установление категорий должностей и рангов государственных служащих имеет большое значение для обеспечения эффективности государственной службы, стабильности кадров, поскольку позволяет решать многие вопросы, связанные с подготовкой, подбором, расстановкой кадров, их переподготовкой, повышением квалификации, продвижением по службе, а также оплатой труда и пенсионным обеспечением.

Для эффективной и стабильной работы государственной службы, повышения профессионального уровня работников и подготовки их на руководящие должности важное значение имеет формирование кадрового резерва, который в соответствии со ст. 28 Закона «О государственной службе» формируется из специалистов местного и регионального самоуправления, производственной, социально-культурной, научной и иных сфер, выпускников учебных заведений соответствующего профиля путем повышения квалификации, стажировки. Порядок формирования и организация работы с кадровым резервом регулируются Положением о формировании кадрового резерва руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций от 20 октября 1995 г., утвержденным Кабинетом Министров Украины[5], другими нормативно-правовыми актами.

Неотъемлемая часть кадровой работы — обучение и повышение квалификации государственных служащих. Государство осуществляет меры по созданию условий для обучения и повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях (в институтах, на факультетах) и путем самообразования.

Важное значение для решения проблем комплектования органов исполнительной власти всех уровней высококвалифицированными кадрами, способными обеспечить экономическое и социальное развитие государства, имеют утвержденные Указом Президента Украины «Программа кадрового обеспечения государственной службы»[6] и «Программа работы с руководителями государственных предприятий, учреждений и организаций»[7]. Эти документы предусматривают создание единой централизованной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть отраслевых учебных заведений с широкой межотраслевой и региональной кооперацией. Консультационно-методические функции в этой работе возложены на Украинскую академию государственного управления при Президенте Украины и ее филиалы (институты).

С целью усовершенствования системы государственного управления, деятельности Кабинета Министров, министерств и других органов центральной исполнительной власти Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г. «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине»[8] были введены в систему исполнительной власти должности Государственного секретаря Кабинета Министров Украины и государственных секретарей министерств.

В соответствии с этим Указом внесены изменения в Указ Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной власти», согласно которым должности Премьер-министра, первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министров, министров по характеру полномочий считаются политическими и не относятся к категориям должностей государственных служащих, определенных Законом Украины «О государственной службе». Указом на министров возложена ответственность за разработку и проведение в жизнь государственной политики, определение политических приоритетов и стратегических направлений работы министерств, путей их реализации. Организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и другое обеспечение деятельности Кабинета Министров и министерств возлагается на Государственного секретаря Кабинета Министров Украины и государственных секретарей министерств, которые считаются государственными служащими, а их должности в установленном порядке относятся к соответствующим категориям должностей государственных служащих.

Полномочия государственного секретаря министерства детализируются в Примерном положении о государственном секретаре министерства, утвержденном Указом Президента Украины от 14 июля 2001 г.[9] Их анализ свидетельствует о том, что большинство из них раскрывают статус государственного секретаря как руководителя государственной службы министерства, его полномочия по организации обеспечения выполнения задач, которые относятся к сфере деятельности министерства, обеспечение деятельности министра, как руководителя министерства и члена Кабинета Министров, осуществление текущей работы, связанной с выполнением возложенных на министерство функций, обеспечение стабильности и преемственности в работе министерства.

В структуре всех органов исполнительной власти создаются подразделения или назначаются отдельные должностные лица, которые занимаются вопросами кадрового обеспечения, осуществляют организационно-методическое руководство формированием кадрового резерва, контроль за повышением специалистами квалификации, обобщают практику формирования кадрового резерва и вносят руководству предложения по его улучшению.

Ответственность за состояние кадрового обеспечения центральных и местных органов исполнительной власти возлагается на их руководителей. Контроль за кадровым обеспечением государственной службы с целью проведения действенных мер по соблюдению требований Закона «О государственной службе» и других нормативных актов по указанным вопросам центральными и местными органами исполнительной власти, а также разработка практических рекомендаций, информационных и инструктивных материалов, направленных на дальнейшее усовершенствование работы с кадрами, осуществляются Главным управлением государственной службы Украины, органами исполнительной власти в подчиненных им структурах.

Результаты повышения квалификации являются одним из оснований для продвижения по службе.

Законом «О государственной службе» (раздел VI) предусмотрены основания прекращения государственной службы. Кроме общих оснований, установленных законодательством Украины о труде, государственная служба прекращается в случае нарушения условий реализации права на государственную службу, несоблюдения требований, связанных с прохождением государственной службы, достижения государственным служащим предельного возраста прохождения службы, выявления или возникновения обстоятельств, препятствующих пребыванию на государственной службе, отказа от принятия присяги или ее нарушения, непредоставления или представления неправдивых сведений о доходах служащего, отставки служащих, занимающих должности первой или второй категории.