§ 2. Метод административного права

В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования. Это — предписание (наложение прямой юридической обязанности осуществить определенные действия); запрет (наложение прямой юридической обязанности не осуществлять определенные действия); разрешение (юридическое разрешение осуществлять определенные действия по своему усмотрению). Конкретное назначение той или иной отрасли права влияет на выбор юридических способов воздействия и на первый план может выйти один из них. Так, для гражданско-правового регулирования характерным является использование разрешения, поскольку урегулированные гражданским правом имущественные отношения носят, как правило, договорный характер (например, гражданское соглашение, хозяйственный договор), который предполагает равенство сторон. Вместе с тем каждая отрасль права использует всю совокупность способов правового влияния, выделяя среди них основные для этой отрасли.

Под административно-правовым методом регулирования понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений фактически является формой юридического опосредования связей между субъектом и объектом управления, правовым способом целенаправленного руководящего (управленческого) влияния. Но эти связи и это влияние предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле. Таким образом, административно-правовое регулирование имеет своим объектом такие общественные отношения, в которых положение сторон характеризуется их фактическим неравенством: один из участников «подчинен» другому. Иначе говоря, объект управления подчинен субъекту управления. Так, административное право регулирует управленческие отношения между высшими и низшими органами исполнительной власти, построенные на основах организационной подчиненности. Соответственно каждое звено системы органов исполнительной власти подчинено по вертикали соответствующем высшему звену. В отношениях между органами управления и гражданами также налицо фактическое неравенство сторон, что тем не менее не носит характера организационной подчиненности гражданина этим органам. Именно органы управления устанавливают обязательные для граждан правила поведения (например, противопожарные, санитарно-гигиенические и др.), применяют к ним в необходимых случаях меры принуждения (например, административные взыскания), решают вопросы, возникающие по инициативе граждан (например, по их жалобам и заявлениям) и т. п.

Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений наиболее четко проявляются в следующем.

Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц). Другая сторона урегулированных общественных отношений обязана подчиняться этому предписанию. Так, акт председателя местной госадминистрации обязателен для всех ее работников или для тех из них, кому он прямо адресован. Таким образом, налицо юридически властные предписания субъекта государственного управления, который действует от имени государства и реализует предоставленные ему властные полномочия. Вследствие этого другая сторона управленческих отношений не может занимать равное положение с органом, выступающим в роли субъекта управления.

Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного управления являются односторонними. Если гражданское право предусматривает волеизъявление двух сторон отношений, то предметом административного права являются такие отношения, в которых четко выражено волеизъявление одной стороны, при этом ей принадлежит решающее значение. Например, юридический акт управления исходит не от всех сторон управленческих отношений, а только от уполномоченного органа управления или должностного лица, которые выражают в данных отношениях интересы государства. Очевидно, что признак односторонности волеизъявления логически вытекает из присущей управленческим отношениям подчиненности одной стороны другой. Соответственно только субъект управления уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой стороны отношений. В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон: волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер. Вот почему общественные отношения, которые регулируются административным правом, часто называют властными отношениями. За этим термином по сути скрыто одно из основных качеств социального управления: наличие в управленческих отношениях единой управляющей воли, которой подчиняется воля тех, кем руководят (подчиненных). Практически односторонность юридически властных предписаний субъектов государственного управления выражается в том, что эти субъекты наделены такими полномочиями, объем которых у другой стороны управленческих отношений меньше. Например, администрация предприятия имеет право самостоятельно решать многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. Тем не менее есть и такие вопросы, решение которых вследствие их общеотраслевого характера относится к компетенции вышестоящих органов. В иных случаях у одной из сторон управленческих отношений вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям органов исполнительной власти (например, у граждан). Именно поэтому такая сторона отношений обращается к полномочному органу (должностному лицу) за решением того или иного вопроса, так как сама она решить его не может.

Таким образом, независимо оттого, имеется прямая организационная подчиненность субъекту управления или она отсутствует, никто, кроме органа, являющегося субъектом управления в рассматриваемых управленческих отношениях, не имеет достаточных полномочий для решения тех или иных вопросов. При этом властность и юридическая обязательность односторонних предписаний определяются нормами права, а не по усмотрению субъектов управления. Это означает, что в сфере государственного управления нормы административного права определяют инстанцию, которая правомочна самостоятельно и юридически властно решать разнообразные вопросы, возникающие в сфере управления. Следовательно, подчиненность в административно-правовых отношениях проявляется в юридической зависимости одной стороны (управляемой) от другой (управляющей). Субъект управления по сути юридически властвует, а объект — юридически зависит от проявления его воли. В обязательности односторонних юридически властных предписаний субъекта управления для другой стороны управленческих отношений и находит свое проявление подчиненность, присущая административно-правовому регулированию.

Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственного управления наиболее характерны для предписаний и запретов как способов регулирующего воздействия административного права на управленческие отношения. Они характерны и для разрешений. Выбрав разрешенный вариант поведения, соответствующая сторона управленческих отношений действует, руководствуясь обязательным предписанием, и в этом понимании она юридически подвластна таким односторонним правилам. Например, гражданин, реализуя свое право на обжалование неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, юридически зависит от одностороннего решения по его жалобе, которое примет правомочный орган управления вследствие предоставленных ему односторонних юридически властных полномочий.

Обобщая изложенное, можно утверждать, что согласно нормам административного права каждый орган государственного управления, должностное лицо наделяются полномочиями по принятию в одностороннем порядке решений, требования которых обязательны для всех, кому адресованы такие решения. Также они обязательны и для субъекта управления. Таким является механизм юридического взаимодействия сторон в управленческих отношениях, закрепленный нормами административного права. Вследствие своей универсальности он характерен и для иных отраслей права, где общественные отношения не носят договорного характера (например, для трудового, финансового права и др.).

Особенности административно-правового метода не ограничиваются тем, что субъект управления вправе принуждать другую сторону к соблюдению общеобязательных правил. Возможность принуждения не исключается, но оно применяется как крайний способ юридического влияния. Таким образом, обязательность предписаний не тождественна принуждению. Содержание юридически властных предписаний (присущих административно-правовому регулированию) достаточно разнообразно. В форме предписаний устанавливаются правила поведения, юридические обязанности, осуществляется контроль за надлежащим поведением. Многие вопросы решаются в одностороннем порядке по инициативе граждан, низших органов и подчиненных объектов, им предоставляются соответствующие права, удовлетворяются их законные ходатайства, юридически оформляются субъективные права и т. п. Принятию одностороннего юридического акта во многих случаях предшествуют согласование, общее рассмотрение и обсуждение тех или иных вопросов. Исполнение односторонних предписаний обеспечивается разъяснительной и воспитательной работой органов управления; предписания нередко сопровождаются рекомендациями по их наиболее эффективному выполнению и т. д. Сейчас все шире применяются не только методы прямых предписаний, но и способы непрямого воздействия (например, экономических рычагов на имущественные интересы управляемых).

Практика свидетельствует, что, например, министерство и предприятие не могут иметь одинаковые права, находиться на одинаковом правовом уровне. Они осуществляют различную по своему назначению деятельность. Руководство предусматривает подчиненность управляемых и исключает возможность эквивалентно-компенсационных взаимосвязей между руководителем и управляемым.

Результатом различного рода согласований, которые широко используются на практике органами исполнительной власти, зачастую являются односторонние юридически властные акты соответствующих органов управления.

Вместе с тем приведенное свидетельствует о том, что властному методу не чужды способы воздействия, предполагающие равенство сторон, и они используются не только на стадии, предшествующей проявлению собственно административно-правового регулирования (подготовка одностороннего властного решения).

Из сказанного можно сделать определенные выводы. Административно-правовой метод используется при определении прав и обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их применения. Административно-правовой метод регулирования проявляется в юридическом неравенстве участников отношений, прямом организационном подчинении одного из них другому. В процессе административно-правового регулирования распоряжения органов государственного управления, адресованные иным участникам управленческих отношений, являются обязательными к исполнению. Управленческие отношения могут возникать помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти действуют от имени государства, наделены юридически властными полномочиями.

В административно-правовом регулировании управленческих отношений используются административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.

Административное нормотворчество — это установление органами исполнительной власти подзаконных обязательных правил поведения в сфере государственного управления.

Административное распорядительство проявляется в решении органами управления, их должностными лицами вопросов индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях тесно связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, повышением профессиональных знаний государственных служащих, расширением научных основ и культуры управления трудом.

К административным мерам правоохранительного характера относятся меры, направленные на поддержание режима законности и дисциплины в государственном управлении, применение предусмотренных законом способов воспитательного и принудительного воздействия. Они используются для охраны общественного порядка, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, укрепления законности, предупреждения правонарушений и борьбы с ними, воспитания граждан в духе соблюдения Конституции и законов Украины.

Таким образом, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов управления, а урегулированные этим методом отношения определяются как отношения власти и подчинения.