§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана

Основным законодательным актом, непосредственно зак­репляющим и регулирующим вопросы защиты и охраны грани­цы, ее режима, пограничного режима и т. д., является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Фе­дерации»³. Он определяет Государственную границу РФ как ли­нию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ (ст. 1).

Государственной границей на море является линия внеш­ней границы территориального моря РФ⁴.

К территориальным морям РФ относятся прибрежные мор­ские воды шириной 12 морских миль. Они отчитываются от ли­нии наибольшего отлива как на материке, так и вокруг остро­вов, принадлежащих РФ. Если береговая линия глубоко изреза­на, имеет много извилин, то линия границы определяется от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки.

Защита и охрана Государственной границы является одной из важнейших функций государства по обеспечению безопас­ности РФ.

Защита Государственной границы является неотъемлемой частью системы обеспечения безопасности РФ и реализации го­сударственной пограничной политики РФ. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов РФ, орга­нов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организаци­онно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, опе­ративно-розыскных, таможенных и иных мер.

Она предполагает обеспечение жизненно важных интере­сов личности, общества и государства на Государственной гра­нице в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где ус­тановлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государ­ственную границу, а также территорий административных рай­онов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, приле­гающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска). Защита осуществляется всеми федеральны­ми органами исполнительной власти в соответствии с их полно­мочиями.

Охрана Государственной границы является составной час­тью ее защиты и осуществляется пограничными органами, вхо­дящими в состав федеральной службы безопасности, в пределах пограничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздуш­ном пространстве и подводной среде, а также другими силами (органами) обеспечения безопасности РФ. Она осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физичес­кими и юридическими лицами режима Государственной грани­цы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Перечисленные меры рассматрива­ются как пограничные меры, которые входят в систему мер бе­зопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности РФ.

Охрана Государственной границы предполагает установле­ние соответствующих правовых режимов: режим Государствен­ной границы; пограничный режим; режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

Режим Государственной границы представляет собой сово­купность правил, устанавливающих порядок содержания Госу­дарственной границы, пересечения ее лицами и транспортны­ми средствами; перемещения через границу грузов, товаров и животных; пропуска через нее лиц, транспортных средств, гру­зов, товаров и животных; ведения на ней либо вблизи нее на тер­ритории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельнос­ти; разрешения с иностранными государствами инцидентов, свя­занных с нарушением перечисленных правил.

Пограничный режим представляет собой совокупность пра­вил въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; осуществление хо­зяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других ме­роприятий в пределах полосы местности вдоль Государственной границы (пограничной полосы), ширина которой определяется ФСБ России; учета и содержания российских маломерных са­моходных и несамоходных судов (средств) и средств передвиже­ния по льду, их плавания и передвижения по льду в российской части вод пограничных рек, озер, во внутренних морских водах и в территориальном море РФ. Пограничный режим направлен на создание условий охраны Государственной границы.

Пограничная зона устанавливается в пределах территорий поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государ­ственной границе. По предложению органов местного самоуп­равления поселений в нее могут не включаться отдельные тер­ритории населенных пунктов поселений, в т. ч. санаториев, до­мов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, места массового отдыха, отправления ре­лигиозных обрядов, иных мест массового пребывания граждан.

В соответствии с требованиями режима Государственной границы ее пересечение осуществляется через пункты пропус­ка, под которыми понимается территория (акватория) в преде­лах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытых для международных сообщений (полетов), а также иной специаль­но выделенный в непосредственной близости от Государствен­ной границы участок местности, где осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, гру­зов, товаров, животных.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу

включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза гру­зов, товаров, животных. Он устанавливается в целях создания необходимых условий для осуществления пограничного, тамо­женного и иных видов контроля. Порядок организации, функ­ционирования данных пунктов закреплен в Положении о пунк­тах пропуска через Государственную границу РФ, утвержденном Правительством РФ 19 января 1998 г.¹

Организация и обеспечение охраны Государственной гра­ницы возложены на ФСБ России. Непосредственную охрану Государственной границы осуществляют пограничные органы, входящие в систему ФСБ России.

Пограничные органы составляют основу системы обеспе­чения охраны Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через границу. В этих целях они обеспечивают недопущение изменения Государ­ственной границы на местности; осуществляют контроль за со­блюдением правил режима Государственной границы, погранич­ного режима, режима в пунктах пропуска через границу; про­водят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, режимно-пропускную деятельность; участвуют в деятельности пограничных представителей РФ и т. д.

Для решения стоящих перед ними задач пограничные орга­ны наделены полномочиями, которые позволяют им находить­ся на любых участках местности и передвигаться по ним при ис­полнении служебных обязанностей; осуществлять пограничны­ми нарядами задержание и личный досмотр лиц, нарушающих режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через границу, доставление их в расположе­ние подразделений, частей пограничных органов или иные ме­ста для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, ос­матривать и задерживать пограничными кораблями российские и иностранные суда, допустившие нарушение указанных режи­мов, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушение установленных режимов.

Им предоставлено право входить в любое время суток в жи­лые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций и осматривать их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима Государствен­ной границы; запрашивать и получать от государственных ор­ганов, предприятий, учреждений, организаций информацию, необходимую для выполнения своих задач и обязанностей; вно­сить в государственные органы, предприятия, учреждения и орга­низации представления об устранении причин и условий, спо­собствующих совершению правонарушений, производство по де­лам о которых отнесено к их компетенции; применять оружие, боевую технику, специальные средства в случаях нарушения ре­жима Государственной границы и т. д.

В системе ФСБ России имеются пограничные представите­ли, которые назначаются на определенные участки Государствен­ной границы РФ в соответствии с международными договорами. Основное назначение пограничных представителей заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима Государствен­ной границы РФ, принятия мер для недопущения нарушений порядка ее содержания, пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельно­сти, для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе РФ и ее режиме.

На пограничных представителей возложена разработка и осуществление мер по предупреждению и урегулированию по­граничных инцидентов, а также проведение в одностороннем порядке или совместно с пограничными представителями сопре­дельных с РФ государств расследования пограничных инциден­тов¹.

Охрана Государственной границы в воздушном простран­стве осуществляется войсками противовоздушной обороны. Их основными задачами являются: осуществление контроля за со­блюдением правил пересечения границы; пресечение полетов и принятие мер к посадке на территории РФ воздушных судов, незаконно ее пересекших или нарушивших порядок пользова­ния воздушного пространства и др.

Они имеют право в необходимых случаях привлекать силы и средства других видов Вооруженных Сил, государственных органов для выяснения обстановки в воздушном пространстве и принятии мер по предупреждению или прекращению незакон­ного пересечения Государственной границы в воздушном про­странстве; полностью запрещать или ограничивать полеты воз­душных судов в отдельных районах воздушного пространства РФ при возникновении угрозы незаконного пересечения или неза­конном пересечении границы в воздушном пространстве и т. д.

В подводной среде охрана Государственной границы возло­жена на Военно-Морской Флот. Его силы контролируют пере­сечение Государственной границы; осуществляют противолодоч­ную, подводно-диверсионную оборону в интересах безопасно­сти РФ; при обнаружении подводных объектов во внутренних морских водах и в территориальном море РФ, а также за их пре­делами (в случае возникновения угрозы незаконного пересече­ния ими границы) в соответствии с международными нормами и международными договорами РФ в военной области прини­мают меры по прекращению или предупреждению действий этих объектов; в необходимых случаях применяют боевую технику и оружие.

В определенных законодательством случаях в охране Госу­дарственной границы участвуют федеральные органы внешней разведки, внутренние войска МВД России, другие войска и во­инские формирования.

Активная роль в рассматриваемой сфере деятельности при­надлежит Федеральному агентству по обустройству Государ­ственной границы РФ (Росграница), Положение о котором ут­верждено Правительством РФ 1 ноября 2007 г.¹ На данный фе­деральный орган исполнительной власти возложены функции по выработке и реализации государственной политики, норма­тивно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обуст­ройства Государственной границы, создания, развития, обеспе­чения деятельности пунктов пропуска через нее. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство РФ.

По вопросам своей компетенции Агентство принимает пра­вовые акты об открытии, о проведении реконструкции пунктов пропуска через Государственную границу, об утверждении пра­вил режима в них. Оно вырабатывает направления и обеспечи­вает реализацию государственной политики по обустройству Государственной границы. На него возложены функции по осу­ществлению паспортизации пунктов пропуска через Государ­ственную границу, по подготовке предложений о целесообраз­ности их установления, закрытия, организации работ по опре­делению пределов названных пунктов.

Значительный объем функций оно реализует в качестве го­сударственного заказчика по проектированию, строительству, реконструкции, оборудованию, техническому оснащению зда­ний, сооружений, помещений, транспортной и инженерной инфраструктур, необходимых для организации пограничного, таможенного, иных видов контроля, осуществляемого в пунк­тах пропуска через Государственную границу, и т. д.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Феде­рации» предусматривает возможность граждан участвовать на добровольной основе в ее охране. Эту деятельность они осуще­ствляют в пределах приграничной территории в составе обще­ственных объединений, добровольных народных дружин, в ка­честве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Их задачи и полномочия определены нормативным пра­вовым актом «Порядок привлечения граждан к охране Государ­ственной границы Российской Федерации», утвержденным Пра­вительством РФ 15 апреля 1995 г.²

Все государственные органы, организации, органы местного самоуправления, деятельность которых в большей или меньшей мере связана с защитой и охраной Государственной границы, учитывают положения Концепции приграничного сотрудниче­ства в Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ 9 февраля 2001 г.¹