§ 2. Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления ос­тается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущ­ность на основе анализа правовых актов, а также администра­тивной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Не­редко отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ¹ и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Та­кое понимание территориального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увя­зывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, ста- роосвоенными экономическими зонами, экологически неблаго­приятными зонами и другими². Правовое обеспечение региональ­ного управления не может быть отвлечено от местного самоуп­равления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различ­ных особенностей регионов, предполагает определение конкрет­ных общегосударственных и региональных мер, обеспечиваю­щих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на час­тях территории РФ, а территории местного самоуправления яв­ляются к тому же частями территорий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административ­ных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправле­ния (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представля­ет собой исполнительно-распорядительную деятельность орга­нов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуп­равления по руководству на данной территории всеми подведом­ственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое по­нимание регионального управления применительно к террито­риям субъектов РФ и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также являет­ся территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъ­ектов РФ и местного самоуправления осуществляется в преде­лах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и зна­чение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управле­ния, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, ко­торые связаны с административно-правовым обеспечением уп­равления в регионах:

а) Конституция РФ, федеральные конституционные и фе­деральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законо­дательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполни­тельной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления приме­нительно к их территориальной сфере деятельности.

В правовом обеспечении реализации принципа территори­ального развития призван сыграть важную роль «Градостроитель­ный кодекс Российской Федерации». Именно в нем градострои­тельная деятельность определяется как деятельность, в частности, по развитию территорий, осуществляемая в виде территориаль­ного планирования, градостроительного зонирования. Норматив­ными правовыми актами предусматривается также паспортиза­ция территорий субъектов РФ, направленная на принятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера. Ее сущность и порядок осуществления ре­гулируются нормативно-правовыми актами МЧС России.

При этом роль и полномочия органов исполнительной вла­сти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены в Концепции государственной национальной полити­ки РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах

РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю кар­тину. В республиках его исходные начала установлены консти­туциями этих республик. Положения конституций детализиру­ются их законами и другими правовыми актами самостоятель­но. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотре­ния.

Статус органов исполнительной власти республик не все­гда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах республик, в которых бы определя­лась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные орга­ны действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетен­ции. Практическая деятельность органов исполнительной влас­ти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных ак­тах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он заложен в организационную систему и функции механиз­ма исполнительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необ­ходимости учета органами исполнительной власти особеннос­тей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том чис­ле постоянное или временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т. д. Огромные масштабы нашей страны, разнообра­зие ее социально-экономической структуры, климатических и других факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свобод­ных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внешнеэкономической де­ятельности.

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональ­ных объединениях. В последнем случае речь идет о формирова­ниях экстерриториального типа, объекты которых находятся на различных территориях.

Организационное обеспечение связей исполнительной вла­сти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях свя­зей; образование для этих целей подразделений в составе заин­тересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирова­ний из представителей регионов и вышестоящих органов для вы­работки согласованных решений; создание в регионах вышесто­ящими органами своих органов, взаимодействующих с заинте­ресованными органами регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и ре­гиональных интересов заключает в себе программно-целевое уп­равление.

В реализации территориального принципа в управлении сле­дует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отда­ют предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении ре­гионального управления магистральное направление в развитии государственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно так же плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно отличаются друг от друга объектив­ными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного Российского государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспе­чить единое экономическое и соответствующее ему правовое про­странство, территориальную целостность, равноправие всех на­родов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федераль­ных органов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реаль­ной их самостоятельности, границы которой характеризует пра­вильное соотношение федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются ре­гиональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:

а) в государственном устройстве следует перейти от наци­онально-территориального к территориальному принципу, то

есть к областному (губернскому) делению и отказаться от рес­публик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаб­лена почва для спекуляции национальными интересами; нацио­нализм был бы изъят из арсенала государственного строитель­ства при действительном учете национальных культур, традиций и т. п.;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это по­зволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы реги­онов и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естест­венно, что такая реформа привела бы к сокращению количества областей, краев, что, как показала практика, вызывает противо­действие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных тер­риториальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Пра­вительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они вы­полняют задачи, функции и полномочия по руководству эконо­микой, социально-культурной и иной деятельностью в террито­риальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе ре­шать различные вопросы по организации и осуществлению уп­равления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами уп­равления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспече­нии исполнения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, об­разования, здравоохранения и т. д.). На него возложены многие другие функции, имеющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей ком­петенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъек­тов РФ осуществляют координирующую деятельность непосред­ственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного са­моуправления и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция Президента РФ и органов исполнительной вла­сти общего характера устанавливается не только путем прямо­го закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определя­ется еще и в виде подчинения им определенных федеральных органов исполнительной власти. Тем самым конкретизируют­ся предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства де­ятельностью указанных органов с учетом особенностей подве­домственных отраслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства образования РФ Пра­вительству РФ указывает на то, что оно руководит образовани­ем, подчинение Министерства экономического развития и тор­говли РФ обязывает его руководить торговлей и т. п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетен­ции осуществляют свои полномочия в зависимости от их харак­тера, непосредственно и через подчиненные органы, призван­ные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления со­ответствующими отраслями и сферами деятельности, формиру­емых с учетом принципа федерализма.

Многие федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих задач и функций создали свои органы по федеральным округам.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе формирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиление самостоятельности регионов в удовлетворении повсед­невных нужд населения с его непосредственным участием в ре­шении этой, хотя и местного значения, но важной для людей насущной задачи (см. ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ»).

Федеральными законами устанавливаются особенности организации местного самоуправления в закрытых админист­ративно-территориальных образованиях, в наукоградах, на при­граничных территориях.

Специальным органом, осуществляющим функции в обла­сти регионального развития, является Министерство региональ­ного развития РФ. Оно осуществляет функции по выработке го­сударственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения пол­номочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, местного самоуправления, осуществления приграничного со­трудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды оби­тания и традиционного образа жизни коренных и малочислен­ных народов и этнических общностей.

Данное министерство на основании и во исполнение Кон­ституции РФ, федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты ука­занных законов и актов по вопросам совершенствования феде­ративных отношений, развития местного самоуправления, регу­лирования межнациональных отношений в РФ; социально- экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; мониторинга социально-экономических процес­сов в субъектах РФ и муниципальных образованиях; разграни­чения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и муниципаль­ными образованиями и т. д.

Территориальное управление тесно связано с межотрасле­вым и отраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются со­ответственно на межотраслевом и отраслевом принципах. Пред­ставление о них не является неизменным. Их суть и назначе­ние определяются прежде всего экономическими системами, а также функциями государства в конкретных исторических ус­ловиях.