§ 1. Организационно-правовые формы управления культурой

Культура как особый вид творческой деятельности включает сохранение, создание, распространение, освоение культурных ценностей. Согласно Конституции РФ (ст. 44) каждый гражда­нин имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Государство при этом гарантирует каждому гражданину свобо­ду литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Вместе с тем оно возложило на граж­дан обязанность заботиться о сохранении культурного насле­дия, а также беречь памятники истории и культуры. Права и сво­боды граждан в области культуры являются конституционными.

Конституция РФ (ст. 71, 72), Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.⁴ относят к ведению РФ в этой области установление основ федеральной политики и федераль­ных программ в области культурного развития РФ; обеспечение прав и свобод граждан в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального за­конодательства в области культуры и федеральных государствен­ных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием РФ; финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; регулирование ввоза и вывоза культурных ценностей, правил осуществления валютных операций в облас­ти культуры; создание, реорганизацию и ликвидацию государст­венных организаций культуры федерального подчинения; опре­деление принципов государственной политики в области подго­товки кадров, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры; контроль за исполнением за­конодательства РФ о культуре и т. д.

К совместному ведению РФ и ее субъектов относится: обес­печение прав и свобод граждан в области культуры; обеспече­ние сохранности культурного достояния народов РФ, памятни­ков истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры РФ.

К совместному ведению относятся также осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения; ох­рана права интеллектуальной собственности; утверждение тре­бований к профессиональному образованию в области культу­ры; создание условий для культурного развития народов РФ; об­щие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и др.

Управленческая деятельность в области культуры осуществ­ляется многообразной системой органов государственной, преж­де всего исполнительной, власти, местного самоуправления, кото­рые при реализации возложенных на них задач в области культу­ры руководствуются различными нормативными актами, такими, как: законы РФ: от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой ин­формации»¹, от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах»²; федеральные законы: от 1 декабря 1995 г. «О государ­ственной поддержке средств массовой информации и книгоиз­дания РФ»³, «О государственной поддержке кинематографии РФ»⁴ от 22 августа 1996 г., «О культурных ценностях, перемещен­ных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находя­щихся на территории РФ»⁵ от 15 апреля 1998 г., «О народных ху­дожественных промыслах»⁶ от 6 января 1999 г., «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) наро­дов РФ» от 25 июня 2002 г.⁷, «О библиотечном деле»⁸ от 23 янва­ря 1994 г. и др.

Значительная роль в реализации государственной полити­ки в области культуры и искусства принадлежит Президенту РФ. В целях более эффективной ее реализации он своим Указом от 8 ноября 2001 г. утвердил Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству⁹. Данный орган является консульта­тивным. Он создан для информирования Президента РФ о поло­жении дел в области культуры и искусства, обеспечения его вза­имодействия с творческими союзами, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выра­ботки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам го­сударственной политики в области культуры и искусства.

Основными задачами Совета являются: выработка предло­жений главе государства по определению приоритетных направ­лений государственной политики в рассматриваемой области и мер по ее реализации; проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам культуры и искусства и по ее результатам под­готовка соответствующих предложений; подготовка предложе­ний Президенту РФ о взаимодействии с творческими союзами, организациями культуры и искусства, а также по вопросам со­циальной защиты работников культуры и искусства и др.

Решая свои задачи, Совет вправе запрашивать и получать необходимые документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов РФ, творческих союзов, организаций культуры и искусст­ва, а также должностных лиц; направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, прово­димых федеральными органами государственной власти, субъек­тов РФ, творческими союзами по актуальным вопросам в дан­ной области и т. д.

Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ, проведение единой государственной политики в области культуры; осуще­ствляет регулирование и государственный контроль в области международного культурного сотрудничества и т. д.

Важное место в системе органов управления культурой за­нимает Министерство культуры Российской Федерации (Мин- культуры России), которое осуществляет функции по выработ­ке государственной политики в сфере культуры, искусства, ис­торико-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-пра­вовому регулированию в названных сферах, за исключением сферы охраны культурного наследия, контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав¹⁰.

Министерство определяет порядок хранения исходных ма­териалов национальных фильмов и кинолетописи; формирова­ния, учета, сохранения и использования Музейного фонда РФ, а также порядок деятельности музеев в РФ; перечень перемещен­ных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностран­ным государствам, международным организациям и вывозу их из РФ; перечни документов, образующихся в процессе деятель­ности федеральных органов государственной власти и подведом­ственных им организаций, с указанием сроков их хранения.

В процессе своей деятельности Минкультуры России изда­ет положение о национальном фильме; единые правила и усло­вия учета и хранения музейных предметов, коллекций, включен­ных в состав Музейного фонда РФ; правила и условия деятель­ности государственных, муниципальных и других архивов РФ; правила информационного обеспечения граждан, органов госу­дарственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов архивов РФ; правила обеспечения режима хранения перемещенных культур­ных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государ­ствам, международным организациям и вывозу из РФ, и др.

Осуществляя государственную политику в области культу­ры, Минкультуры России обеспечивает тем самым необходимые условия для реализации гражданами РФ их конституционных прав на свободу творчества, участие в культурной жизни и поль­зование учреждениями культуры, доступа к культурным ценно­стям. Эта политика направлена на сохранение исторического культурного наследия; содействие развитию национальных куль­тур народов РФ; определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творче­ства, образования и науки в области культуры.

К компетенции Минкультуры России относятся разработ­ка и реализация федеральных целевых программ развития куль­туры и искусства, в том числе кинематографии. Оно принимает участие в разработке и реализации иных федеральных целевых и межгосударственных программ по вопросам его компетенции. Министерство подготавливает с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъек­тов РФ и вносит предложения о включении объектов историче­ского и культурного наследия в Государственный список недви­жимых памятников истории и культуры федерального значения, а также в Свод всемирного наследия ЮНЕСКО, об отнесении историко-культурных и природных комплексов, архитектурных ансамблей и сооружений, организаций культуры, а также дру­гих объектов к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ.

Минкультуры России осуществляет также функции по уп­равлению государственным имуществом, оказанию государствен­ных услуг в сфере культуры и кинематографии. Оно организу­ет проведение государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия, историко-культур­ной и искусствоведческой экспертизы коллекционируемого, в том числе изъятого и конфискованного, оружия, патронов к не­му, копий оружия; сохранение и реставрацию музейных пред­метов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности библио­течных фондов и фильмофонда; создание сводного каталога биб­лиотек РФ, а также систем безопасности государственных му­зеев и библиотек.

На него возложено ведение единого государственного рее­стра объектов культурного наследия ( памятников истории куль­туры) народов РФ, Государственного свода особо ценных объек­тов культурного наследия народов РФ, электронной базы дан­ных всех перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ культурных ценностей, пред­назначенных для обмена, Государственного каталога Музейно­го фонда РФ, государственного регистра фильмов.

Министерство осуществляет также реализацию от имени РФ имущественных и личных неимущественных прав и выпол­нение обязанностей в отношении музейных предметов и кол­лекций, включенных в состав Музейного фонда РФ; распреде­ление перемещенных в результате Второй мировой войны и на­ходящихся на территории РФ культурных ценностей между учреждениями культуры.

В пределах своей компетенции Минкультуры России выда­ет учреждениям культуры разрешения на использование дубли­катов перемещенных в результате Второй мировой войны и на­ходящихся на территории РФ культурных ценностей для куль­турного обмена с иностранными организациями; прокатных удостоверений на фильмы , созданные в РФ или приобретенные за рубежом для проката в РФ; удостоверений национального фильма.

В процессе своей деятельности оно принимает решения об управлении музейными предметами и коллекциями, находящи­мися в федеральной собственности; о передаче на хранение ору­жия, которое по результатам экспертизы признано имеющим культурную ценность; определяет состав Музейного фонда РФ; включает музейные предметы и коллекции в состав Музейного фонда РФ и исключает их из его состава и т.д.

По вопросам своей компетенции Министерство координи­рует деятельность других федеральных органов исполнительной власти.

Минкультуры России подведомственна деятельность Феде­рального архивного агентства, Федеральной службы по надзо­ру за соблюдением законодательства в области охраны культур­ного наследия.

Федеральное архивное агентство (Росархив) осуществля­ет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела. В своей дея­тельности оно руководствуется ФЗ от 22 октября 2004 г. «Об ар­хивном деле в РФ»¹, Положением о нем, утвержденным Прави­тельством РФ 17 июня 2004 г.², другими правовыми актами.

В содержание деятельности Росархива входят организация информационного обеспечения граждан, органов государствен­ной власти, местного самоуправления, организаций, обществен­ных объединений на основе документов Архивного фонда РФ и других архивных фондов; исполнения запросов российских и иностранных граждан, связанных с реализацией их законных прав и свобод; оформление архивных справок, направляемых в иностранные государства. Оно также организует экспертизу: архивных документов, заявленных к вывозу за пределы РФ, для выдачи физическим и юридическим лицам заключений о воз­можности их вывоза; документов Архивного фонда РФ, заявлен­ных к временному вывозу за пределы РФ, для выдачи физичес­ким и юридическим лицам заключений о возможности их вре­менного вывоза; документов Архивного фонда РФ, временно вывезенных за пределы РФ, после их возвращения.

В пределах своей компетенции Агентство ведет государствен­ный учет документов Архивного фонда РФ, Государственный реестр уникальных документов данного фонда. Оно осуществ­ляет меры по обеспечению преимущественного права РФ на по­купку архивных документов, находящихся в частной собствен­ности, в случае их аукционной или комиссионной продажи; эк­спертизу проектов национальных стандартов в области архивного дела; обеспечение соблюдения правил хранения, комплектова­ния, учета и использования архивных документов, а также кон­троль сроков возврата архивных документов, временно вывезен­ных за пределы РФ, и т. д.

Значительным объемом функций и полномочий в рассмат­риваемой сфере обладает Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурно­го наследия. На нее возложены функции по охране культурно­го наследия, авторского и смежного права. По этим вопросам она осуществляет государственную аккредитацию организаций, осу­ществляющих коллективное управление авторскими и смежны­ми правами; лицензирование в установленной сфере деятельно­сти; функции по реставрации объектов культурного наследия, аттестации экспертов по культурным ценностям. Она проводит экспертизу культурных ценностей, заявленных к вывозу и вре­менному вывозу, а также при возврате после их временного вы­воза. На нее возложена регистрация культурных ценностей, вво­зимых и временно ввозимых на территорию РФ, задержанных или конфискованных таможенными и другими правоохранитель­ными органами; факты пропажи, утраты, хищения культурных ценностей.

Служба принимает решения о возможности вывода или вре­менного вывоза культурных ценностей из РФ, выдает юриди­ческим и физическим лицам свидетельства на право их вывоза и временного вывоза с территории РФ; заключает договоры о возврате вывозимых культурных ценностей с лицами, ходатай­ствующими о временном их вывозе, и т.д.

В субъектах РФ действуют органы управления различных организационно-правовых форм: министерства, управления, департаменты и др. К их ведению относится осуществление фе­деральной политики в области культуры, разработка на ее основе региональных и иных программ сохранения и развития куль­туры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; создание, реорганизация и ликвидация организа­ций и учреждений культуры; формирование фондов развития культуры; информационное обеспечение культурной деятельно­сти, введение статистического учета в этой сфере.

В их компетенцию входит организация охраны и обеспече­ния объектов культурного наследия регионального значения; библиотечного обслуживания населения библиотеками субъек­тов РФ; создание и поддержка государственных музеев, учреж­дений искусства; поддержка народных художественных промыс­лов, региональных и местных национально-культурных автоно­мий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности. На них возложен контроль за исполнением законодательства о куль­туре и т. д.