§ 2. Понятие и цели организации управления

1. Управление может рассматриваться с различных точек зре­ния — социально-экономической, политической и др. Админи­стративно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обес­печенной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления (далее — организация управления) есть закрепленная нормами админи­стративного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъек­тов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления яв­ляются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполни­тельной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие со­ответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных адми­нистративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как госу­дарственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществ­ления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его эко­номичности и нормальной государственной деятельности в це­лом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов уп­равленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исклю­чить в системе управления работу на «холостом» ходу, паралле­лизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполни­тельной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности в РФ в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправле­ния.

В настоящее время возникла крупная проблема учета осо­бенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерно­сти развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит ре­шать. Но не только. Его система должна формироваться так, что­бы создавать необходимые условия для повышения эффектив­ности решения проблем, определяющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от со­циально-экономической и политической систем, должны об­ладать способностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-эконо­мическими процессами. На такой подход должны быть запрог­раммированы все конструктивные элементы административ­ной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предпо­лагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобрав­ших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противо­речащих современным. Современному характеру взаимоотно­шений между органами государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой системы отраслевых министерств, ведомств», основан­ная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями еди­ных систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного распорядительства. Таким образом, единая система министерст­ва, ведомства означала высокую степень социально-экономи­ческой, организационной, правовой централизации, обособлен­ности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотрас­левых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их адми­нистрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-куль­турные учреждения в основном децентрализованы. Децентрали­зация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, него­сударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою от­раслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государствен­ные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную при­надлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, ко­торая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего от­раслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных пред­приятий, получивших государственное имущество в хозяйствен­ное ведение, со значительным допуском условности можно ска­зать о том, что они также выведены из подчинения вышестоя­щих отраслевых органов управления в том смысле, что последние существенно ограничены в праве непосредственного управления подведомственными предприятиями. Они не должны вмешивать­ся в их оперативную производственную и хозяйственную дея­тельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с за­мещением должностей руководителей, обеспечением выполне­ния законов, финансированием бюджетных учреждений, бюд­жетным финансированием определенных мероприятий, проводи­мых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности пред­приятий предполагает усиленное управляющее воздействие го­сударства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предпри­ятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими нача­лами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управ­ление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.

Сказанное не относится к казенным предприятиям, в от­ношении которых уполномоченные вышестоящие органы осу­ществляют прямое управление¹.

Единые системы сформированы в управлении рядом цент­рализованных отраслей административно-политической сферы (обороны, безопасности и др.). Конструкция «усеченных» еди­ных систем федеральных органов исполнительной власти чаще всего применяются теперь в организации централизованного осуществления межведомственных функций и полномочий, включающих наряду с органами федеральных округов перифе­рийные территориальные органы, учреждаемые в соответствии с Конституцией РФ, например, Федеральной налоговой служ­бы, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной тамо­женной службы и др. Следовательно, конструкция единых сис­тем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве оп­ределенного правила применение принципа двойного подчине­ния к статусу органов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, про­тиворечит организационное подчинение отраслевых и межот­раслевых органов субъектов РФ соответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для по­лемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания та­кого единства нет ни методологических, ни юридических осно­ваний, а с другой, из этого еще не вытекает жесткое организа­ционное «сцепление» органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может до­стигаться с помощью правовых норм, общностью характера фун­кций органов разных уровней.

Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить: прин­ципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулиро­вание задач, функций, установление прав и обязанностей; пра­вовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затраги­вает интересы субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномо­чий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, на­ходящимися в общем подчинении, осуществляется общее руко­водство, в основном путем установления правил деятельности (по­ведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государствен­ные промышленные предприятия находятся, как правило, в об­щем подчинении соответствующих министерств и федеральных агентов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомствен­ности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления проме­жуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчине­нии. Непосредственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъек­та управления, решение кадровых вопросов, применение дисцип­линарных мер к работникам, элементы непосредственного рас­порядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непос­редственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосред­ственными. Но они могут быть и через «голову» промежуточ­ного звена данной системы управления в том смысле, что соот­ветствующий субъект находится в непосредственном подчине­нии такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальника­ми и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослу­жащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависи­мость данного субъекта управленческих отношений от другого

только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, началь­нику станции в оперативном отношении подчиняются действу­ющие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при вы­полнении конкретных задач подразделениями и службами пра­воохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в слу­чаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностного лица) либо при необходимости руковод­ства текущей работой органа (должностного лица) вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда подразделений Ад­министрации Президента РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении — руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномо­чий совместного ведения, при котором по отношению к одно­му и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий орган обладают по определенным для них вопросам юридичес­ки-властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в под­чинении которых находится тот или иной орган управления. Со­отношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, под­чиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, под­чиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двой­ного подчинения достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных ак­тах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус орга­нов на основе двойного подчинения прямо устанавливается та­кими актами. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государственной службе занятости населения РФ органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответ­ствующим органам исполнительной власти в пределах их ком­петенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам госу­дарственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту РФ и Правительству РФ (министерства внутренних дел, обороны и др.). Например, конт­роль за деятельностью Министерства иностранных дел РФ осу­ществляется по соответствующим направлениям его деятельно­сти Президентом РФ и Правительством РФ. Иногда соподчинение обусловливается, с одной стороны, специализацией управленчес­кой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осу­ществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обес­печении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству образования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, федеральным службам, а так­же и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, приме­няется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор­ганов управления, форм его структурных подразделений и ус­тановления их административно-правового статуса. Эти вопро­сы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиаль­ного единообразия. Их разновидностями могут являться депар­таменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ было принято специальное постановле­ние от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата фе­деральных органов исполнительной власти»¹, направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих ор­ганов было рекомендовано при формировании структуры цен­трального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с постановлением штатная численность департамента не могла быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не мо­гут входить менее 3 отделов.

Департаменты образовывались на основании решений Пра­вительства РФ в федеральных министерствах, в федеральных орга­нах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могли создаваться в государственных комитетах РФ.

Департаменты предназначались для координации и регули­рования крупного направления сферы экономической и (или) социально-экономической деятельности государства, отнесен­ной к ведению соответствующего федерального органа испол­нительной власти; для решения проблем федерального или от­раслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отраслевых связей. Имен­но эти критерии должны были иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом пред­полагался также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространялось на департаменты органов исполнительной власти субъектов РФ).

В настоящее время в центральном аппарате федеральных министерств создаются департаменты по основным направлени­ям, федеральных служб и федеральных агентств — управления, в состав которых соответственно включаются отделы.

Максимальное количество департаментов и управлений обычно определяется Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости от непосредственной подведомственности им фе­деральных органов исполнительной власти.

Фонд оплаты труда и численность работников центрально­го аппарата федеральных органов утверждает Правительство РФ.

Структура, штаты и смета расходов на содержание централь­ного аппарата этих органов утверждают федеральные министры и руководители федеральных служб и федеральных агентств. Они же утверждают численность и фонд оплаты труда работников своих территориальных органов, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных ассигнований, предусмот­ренных в федеральном бюджете.

Структура и штатное расписание территориального орга­на утверждается в установленном порядке его руководителем в пределах установленной численности и фонда оплаты труда.

В структуре органов, действующих в экономике, социаль­но-культурной сфере, важное место занимают информацион­но-аналитические, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразде­лениях федеральных органов исполнительной власти, определя­ющие их административно-правовой статус, утверждаются руко­водством этих органов. Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федераль­ное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе федеральными службами, федеральными агентства­ми, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими орга­низациями и гражданами, а также выдает доверенности на под­писание от имени федерального министерства договоров и дру­гих гражданско-правовых документов. Полномочия, которые не могут быть предоставлены директорам департаментов, обозна­чены в Типовом регламенте. В субъектах РФ в регулировании этих вопросов нет единообразия. Компетенция структурных под­разделений их органов (должностных лиц) устанавливается ак­тами высших должностных лиц, высших органов исполнитель­ной власти субъектов РФ.

Как уже отмечалось, положения о структурных подразде­лениях отдельных федеральных органов исполнительной влас­ти утверждаются Президентом РФ или Правительством РФ.

Внутренняя организация структурных подразделений рег­ламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют.

Иной порядок формирования и установления статуса дей­ствует в отношении территориальных органов федеральных ор­ганов исполнительной власти.

Согласно Типовому регламенту территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, со­здаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или район­ных органов. Порядок организации их деятельности предусмат­ривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти. Территориальные органы: а) в соответ­ствии с компетенцией федерального органа исполнительной вла­сти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуще­ством, по предоставлению государственных услуг, другие фун­кции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализа­цией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти; б) в пределах своих полномочий осуществляют контроль и над­зор за выполнением органами исполнительной власти субъек­тов РФ переданных им в соответствии с федеральным законом полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения; за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются. Полномочия федерального орга­на исполнительной власти на отдельных территориях могут осу­ществляться его представителями, которые являются государ­ственными служащими, занимающими должности в централь­ном аппарате этого органа. Руководителям федеральных органов исполнительной власти предоставлено право создавать, реорга­низовывать и ликвидировать свои территориальные органы; ут­верждать положения о них. Руководители территориальных ор­ганов федеральных служб и агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются и освобождаются от должности федеральными министрами по представлению руко­водителя соответствующей федеральной службы или федераль­ного агентства, а подведомственных Правительству РФ — их ру­ководителями.

Между тем создание указанных территориальных органов часто предопределяется законами, а также положениями о са­мих федеральных органах. Например, органов федеральной та­моженной службы РФ — Таможенным кодексом РФ; органов МЧС России — Положением о нем и т. п. Утверждение положе­ний о территориальных органах возложено на руководителей со­ответствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределяется положениями о соответствующих федераль­ных органах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие положения. Например, в положениях о многих федеральных органах исполнительной власти устанав­ливается, что они осуществляют свою деятельность непосредст­венно и через свои территориальные органы. Соответствующие федеральные органы, утверждая положения о своих территори­альных органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.