§ 1. Организационно-правовые формы управления внут­ренними делами

Управление внутренними делами направлено на обеспече­ние общественного порядка и общественной безопасности², борь­бу с организованной преступностью, охрану прав и свобод граж­дан, собственности. Эти задачи решаются милицией, внутрен­ними войсками, другими службами и подразделениями органов внутренних дел.

Общее руководство в сфере внутренних дел осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Президент РФ как глава государства издает указы, направ­ленные на регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, обеспечение и охрану общественного порядка, усиление борьбы с преступностью. Он назначает и освобожда­ет от должности Министра внутренних дел РФ, Главнокоман­дующего внутренними войсками; вводит в случае необходимо­сти чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию РФ и т. д.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению за­конности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, а также по укреплению кад­ров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, направляя и координируя в этой сфере деятельность федеральных органов исполнительной вла­сти.

Непосредственное управление внутренними делами возло­жено на органы внутренних дел. Их систему образуют Мини­стерство внутренних дел РФ, главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, глав­ные управления, управления внутренних дел по субъектам РФ, управления (отделы) городов, районов в городах, закрытых ад­министративно-территориальных образований, на железнодо­рожном, водном и воздушном транспорте, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-техни­ческого и военного снабжения, органы управления внутренни­ми войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства МВД России за рубежом. В нее входят также различные штабы, подразделения, учебные заведения, предпри­ятия, учреждения, организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел. МВД России под­ведомственна Федеральная миграционная служба.

Возглавляет систему органов внутренних дел Министерство внутренних дел РФ, которое несет ответственность за состоя­ние работы органов внутренних дел по выполнению возложен­ных на них задач и обязанностей. В своей деятельности оно по­дотчетно и подконтрольно Президенту РФ. Правовой статус Министерства закреплен в Положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г.³ Согласно данному Положению МВД России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе и в сфере миграции.

Основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности, а также совершенствование в этой сфере нормативно-правового регулирования; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; организация предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступле­ний, предупреждения и пресечения административных право­нарушений; обеспечение охраны общественного порядка и бе­зопасности дорожного движения; организация государственной охраны имущества и организаций; осуществление государствен­ного контроля за оборотом оружия; управление органами внут­ренних дел и внутренними войсками, а также организация их деятельности.

МВД России, на основе анализа и прогнозирования состо­яния правопорядка, общественной безопасности и миграцион­ных процессов, формирует основные направления государствен­ной политики, разрабатывает и осуществляет меры по ее реали­зации в установленной сфере деятельности. Оно разрабатывает и представляет Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам своей деятельности, а в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты.

Министерство определяет основные направления деятель­ности органов внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов незави­симо от форм собственности, обеспечению общественного поряд­ка, общественной безопасности, а также участвует в формиро­вании федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности; обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в порученной сфере деятельности органов внутренних дел, внут­ренних войск и Федеральной миграционной службы.

МВД России осуществляет анализ состояния правопоряд­ка и преступности, разрабатывает прогнозы развития кримино­генной ситуации, на основе которых вносит в федеральные орга­ны государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ предложения по укреплению законности, обеспе­чению общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью.

На него возложена организация и осуществление оператив­но-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, а также производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к ведению органов внутрен­них дел, розыска лиц и похищенного имущества. Оно органи­зует и осуществляет выдачу гражданам и организациям лицен­зий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, на его транс­портировку, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с террито­рии РФ; лицензирование отдельных видов деятельности. Из этих функций вытекают его функции по контролю за оборотом граж­данского и служебного оружия, за частной детективной и охран­ной деятельностью, за деятельностью ведомственной охраны.

В области безопасности дорожного движения МВД России участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспор­тных происшествий; осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в этой области.

Оно обеспечивает охрану особо важных и режимных объек­тов; в пределах своей компетенции организует производство по делам об административных правонарушениях; разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны обще­ственного порядка.

МВД России принимает участие в обеспечении режима чрез­вычайного положения и режима военного положения в случае их введения на территории РФ или в ее отдельных местностях, в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организу­ет мероприятия разрешительно-регистрационной системы по вопросам своей компетенции и т. д.

Свою деятельность МВД России осуществляет в тесном вза­имодействии с другими федеральными органами исполнитель­ной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления, общественными объединени­ями и организациями, а также координирует свою деятельность с деятельностью министерств внутренних дел — участников стран СНГ, что позволяет ему более успешно решать стоящие перед ним задачи.

Для координации деятельности МВД России и ее органов с правоохранительными органами иностранных государств по вопросам предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений на основании решения Правительства РФ и дого­воренностей МВД России с компетентными органами принима­ющих государств в последние могут направляться представите­ли МВД России, задачи и функции которых определены в Поло­жении о представителях Министерства внутренних дел РФ, ут­вержденном Правительством РФ 5 января 1995 г.¹

Главные управления МВД России по федеральным округам в пределах своей компетенции осуществляют координацию, кон­троль, анализ деятельности органов внутренних дел в соответ­ствующих округах, организацию деятельности названных орга­нов по борьбе с организованной преступностью в этих округах и носящую межрегиональный характер, налаживание взаимо­связей между органами внутренних дел и полномочными пред­ставителями Президента РФ в соответствующих федеральных округах и т. д.²

Министерства внутренних дел, главные управления, управ­ления внутренних дел по субъектам РФ обеспечивают на подве­домственной территории в пределах своих полномочий защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану общественного порядка, безопасность дорожного движения; организуют пре­дупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследова­ние преступлений, контроль за оборотом гражданского и слу­жебного оружия, взрывчатых веществ, за частной охранной и сыскной деятельностью. Они организуют охрану имущества физических и юридических лиц по договорам.

Данные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют анализ и прогнозирование состоя­ния правопорядка на подведомственной территории, вносят в МВД России, в органы государственной власти субъектов РФ предложения по укреплению законности, обеспечению обще­ственного порядка и общественной безопасности, усилению борь­бы с преступностью; участвуют в разработке и реализации ре­гиональных и межрегиональных программ в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасно­сти, борьбы с преступностью; обеспечивают совместно с орга­нами исполнительной власти субъектов РФ, органами местно­го самоуправления правопорядок на улицах, площадях, парках, в других общественных местах; организуют деятельность орга­нов внутренних дел по контролю за соблюдением лицами, осво­бодившимися из мест лишения свободы, установленных для них законом ограничений; осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения бе­зопасности дорожного движения, за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета и т. д.¹Отделы (управления) по району, городу, иному муниципаль­ному образованию (горрайорган) призваны решать задачи по обеспечению безопасности личности на подведомственной тер­ритории; предупреждению и пресечению преступлений и адми­нистративных правонарушений; выявлению, раскрытию и рас­следованию преступлений. На них возложены непосредственная охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита прав и законных интересов граждан, пред­приятий, организаций и учреждений от противоправных дей­ствий; осуществление охраны собственности; организация и обеспечение безопасности дорожного движения, работы по воп­росам разрешительно-регистрационной системы; обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения правил приобретения, хранения, перевозки боеприпасов, оружия, взрывчатых веществ; разработка и проведение мероприятий по предупреждению, пре­сечению и раскрытию преступлений; осуществление оператив­но-розыскных мероприятий и т. д.²

Деятельность органов внутренних дел по обеспечению и охране общественного порядка представляет собой совокупность организационно-правовых форм, каждая из которых имеет свою специфику, определяемую ее назначением. Таких форм можно выделить несколько:

а) административная;

б) оперативно-розыскная;

в) уголовно-процессуальная.

Среди перечисленных видов деятельности органов внутрен­них дел наиболее объемной и широкой является административ­ная деятельность. Она, как правило, является внешней по отноше­нию к системе органов внутренних дел, осуществляется за рам­ками данной системы. Содержание этой деятельности состоит в создании условий для реализации гражданами своих прав и за­конных интересов и выполнения возложенных на них обязан­ностей, нормальной работы предприятий, учреждений, организа­ций; в контроле и надзоре за соблюдением правил общественного порядка, дорожного движения; в профилактике и пресечении различных правонарушений; в выдаче разрешения (лицензии) на осуществление частной детективной и охранной деятельно­сти и контроля за ней, лицензий на продажу или приобретение и хранение оружия; в осуществлении административного над­зора; в охране собственности и т. п.

Оперативно-розыскная деятельность заключается в прове­дении органами внутренних дел оперативно-розыскных мероп­риятий, имеющих своей целью защиту жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и го­сударства от преступных посягательств. Она предполагает так­же предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступ­лений, розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, след­ствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также лиц, пропавших без вести.

Оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел осуществляется в соответствии с ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»¹.

Уголовно-процессуальная деятельность органов внутрен­них дел состоит в производстве дознания и предварительного следствия. Действующее законодательство возложило эту функ­цию на довольно широкий круг подразделений и служб органов внутренних дел (криминальную милицию и милицию обществен­ной безопасности, службу по борьбе с организованной преступ­ностью, Государственную инспекцию безопасности дорожного движения, командиров воинских частей и подразделений внут­ренних войск МВД России).

В процессе своей деятельности органы внутренних дел ши­роко взаимодействуют с органами государственной власти, орга­нами местного самоуправления, общественными объединени­ями, трудовыми коллективами и гражданами.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) реали­зует государственную политику в сфере миграции и осуществ­ляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в указанной сфере. Ее основные задачи, функции и полномочия закреплены в По­ложении о ней, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г.¹

Ее основными задачами являются: реализация общей стра­тегии государственной политики в установленной сфере деятель­ности, совершенствование в ней нормативно-правового регули­рования; производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность граж­данина РФ; осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства и контроля за со­блюдением гражданами и должностными лицами правил регис­трации и снятия с регистрационного учета граждан РФ; офор­мление и выдача иностранным гражданам и лицам без граждан­ства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в ней; осуществление миграционного учета этих граждан и лиц, контроля и надзора за соблюдением ими правил проживания и временного пребывания в РФ; борьба с незакон­ной миграцией и др.

Служба организует и осуществляет выдачу виз иностран­ным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ; оформ­ление гражданства РФ; выдачу и замену гражданами РФ доку­ментов, удостоверяющих их личность; регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, реги­страцию иностранных граждан и лиц без гражданства, времен­но пребывающих в РФ; оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданами РФ для выезда из РФ и въезда в нее; оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ; реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; вы­дачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разре­шения на временное проживание в РФ, а также вида на житель­ство.

Она выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и ис­пользование их труда, на работу иностранным гражданам и ли­цам без гражданства; в пределах своей компетенции организует и осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и т. д.

Для решения возложенных на Службу ряда задач в иност­ранных государствах могут быть образованы ее представитель­ства.

ФМС России руководствуется в своей деятельности много­численными законами и подзаконными нормативными право­выми актами, в том числе ФЗ от 18 июня 2006 г. «О миграцион­ном учете иностранных граждан и лиц без гражданства»², поста­новлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»³.

К правоохранительным органам относится Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСНК Рос­сии), Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г.⁴ Она осуществляет функции по выработке го­сударственной политики, нормативно-правовому регулирова­нию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту. Свою деятельность она осуществляет под руководством Президента РФ.

Ее основными задачами являются обеспечение контроля за оборотом наркотических, психотропных веществ и осуществле­ние мер по противодействию их незаконному обороту, выявле­ние, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также производство по делам об административных правонарушениях в пределах своей компе­тенции; координация деятельности федеральных органов испол­нительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в подведомственной сфере деятельности; участие в разработке и реализации государствен­ной политики в сфере оборота наркотических средств, психо­тропных веществ, а также в области противодействия их неза­конному обороту.

В пределах своей компетенции она осуществляет координа­цию деятельности федеральных органов исполнительной влас­ти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов мес­тного самоуправления по организации исполнения законодатель­ства РФ в указанной сфере; выявляет условия, способствующие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, и принимает меры по их устранению; осуществляет опе­ративно-розыскную деятельность; контроль и надзор деятельно­сти юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в подведомственной сфере и т. д.

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Рос- финмониторинг) по характеру и содержанию деятельности от­носится в значительной степени к правоохранительным органам. Положение о ней, утвержденное Правительством РФ 23 июня 2004 г.¹, возложило на Службу осуществление функций по про­тиводействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по координации деятельности в этой сфере иных федеральных ор­ганов исполнительной власти.

В компетенцию Росфинмониторинга входит осуществление: контроля и надзора за выполнением юридическими и физичес­кими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу­тем, и финансированию терроризма; проверок в соответствии с указанным законодательством информации об операциях (сдел­ках) с денежными средствами или иным имуществом и контро­ля за этими операциями.

Служба формирует перечень организаций и физических лиц, о которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предуп­реждению нарушений законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу­тем, и финансированию терроризма; направляет информацию в правоохранительные органы об операциях (сделках), связан­ных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступ­ным путем.

Ей предоставлено право осуществлять сбор, обработку, ана­лиз информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю; издавать поста­новления о приостановлении операций с денежными средства­ми или иным имуществом и т. д.

Для решения возложенных на нее задач Служба взаимодей­ствует с органами государственной власти, местного самоуправ­ления, Банком России, а также с компетентными органами ино­странных государств по вопросам своей компетенции.