§ 2. Организационно-правовые формы управления образованием

Государственное управление в сфере образования осуществ­ляют в пределах своих полномочий федеральные государствен­ные органы и органы государственной власти субъектов РФ.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляют органы местного самоуправ­ления. Полномочия указанных органов определены в ФЗ «Об образовании» (ст. 28, 29, 31).

Управление образованием осуществляют различные госу­дарственные и муниципальные органы. К ним относятся:

а) федеральные органы исполнительной власти, осуществ­ляющие функции управления в сфере образования как основ­ным родом своей деятельности: Министерство образования и науки РФ; подведомственные ему федеральные службы и фе­деральные агентства;

б) федеральные государственные органы, имеющие в сво­ем ведении образовательные учреждения ведомственного про­филя (Минобороны России, МИД России, МВД России, Мин- здравсоцразвития России и т. д.);

в) органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществ­ляющие управление в сфере образования, имеющие различные организационные формы (департаменты образования, главные управления образования и др.);

г) органы местного самоуправления соответствующих му­ниципальных районов и округов, осуществляющие управление в сфере образования;

д) муниципальные органы управления народным образо­ванием муниципальных районов и муниципальных округов.

Разграничение компетенции в области образования опре­деляется: между федеральными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ за­коном, регулирующим деятельность Правительства РФ; между федеральными органами исполнительной власти — Правитель­ством РФ; между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также между их органами — законода­тельством субъектов РФ.

Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки Рос­сии) — федеральный орган исполнительной власти, специально созданный для управления образованием в стране. Действует на основании Положения о нем, утвержденного Правительством РФ 15 июня 2004 г. Обладает функциями и полномочиями по раз­личным вопросам формирования и функционирования систе­мы образования. Оно осуществляет функции по выработке го­сударственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в сфере образования, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обу­чающихся и воспитанников образовательных учреждений.

На Минобрнауки России возложены координация и конт­роль деятельности подведомственных ему Федерального агент­ства по образованию и Федеральной службы по надзору в сфе­ре образования и науки.

Для понимания функций министерства уместны и принци­пиальны как минимум две оговорки. Во-первых, по смыслу упо­мянутого Положения различаются в качестве самостоятельных сфера Министерства и сферы указанных Федеральной службы и Федерального агентства. Однако их разделение является от­носительным в том смысле, что Министерство координирует и контролирует деятельность этих органов. Во-вторых, в Положении акты, издаваемые в порядке нормативно-правового регулирова­ния, подменены их тематикой. Например, актами признаются перечни профессий, перечни учебников, формы документов и т. п., которые актами же устанавливаются. Очевидно, что на са­мом деле имеются в виду предметы ведения или, говоря проще, вопросы, по которым Министерство может осуществлять само­стоятельное нормативно-правовое регулирование. Так, извест­но, что действует постановление Правительства РФ, определя­ющее виды нормативных правовых актов, которые могут при­нимать федеральные органы исполнительной власти; к ним не отнесены «документы», «перечни» и т. д.

Министерство принимает акты, относящиеся по своей те­матике к нормативно-правовому регулированию направлений, условий и официального удостоверения результатов образова­тельной деятельности. Оно устанавливает порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федераль­ных образовательных учреждениях; устанавливает перечень про­фессий (специальностей), по которым осуществляются профес­сиональное образование и профессиональная подготовка в об­разовательных учреждениях. Им утверждается федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к исполь­зованию при осуществлении образовательного процесса в обра­зовательных учреждениях. На него возложено установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, федеральных требований к содержанию образова­ния, общеобразовательным и профессиональным образователь­ным программам, учебным планам. К его полномочиям относится утверждение форм документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалент­ности этих документов за рубежом. Ему поручено определение порядка приема всех категорий обучающихся, а также перево­да обучающегося из одного учебного заведения в другое.

В порядке нормативно-правового регулирования Министер­ство принимает положения по определенным вопросам, входя­щим в содержание его деятельности в сфере образования. К ним относятся положения: о создании филиалов федеральных госу­дарственных учреждений высшего и среднего профессиональ­ного образования; о порядке замещения должностей работни­ков государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; об итоговой аттестации выпус­кников образовательных учреждений; о формах получения вы­пускниками образовательных учреждений золотой и серебря­ной медали.

К ведению Министерства отнесено регулирование поряд­ка аттестации руководящих и педагогических работников госу­дарственных и муниципальных учреждений; формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогичес­ких кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием.

Федеральное агентство по образованию (Рособразование) осуществляет функции по управлению государственным имуще­ством, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. Согласно Положению о нем, утвер­жденному Правительством РФ 17 июня 2004 г.¹, Агентство реа­лизует функции государственного заказчика федеральных це­левых программ; организует повышение квалификации и пере­подготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования, а также государственных научных организаций, действующих в систе­ме высшего и послевузовского образования; определяет для об­разовательных учреждений профессионального образования, находящихся в его ведении, контрольные цифры приема граж­дан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квоты по целевому приему.

Оно размещает на конкурсной основе среди высших учеб­ных заведений, имеющих государственную аккредитацию, го­сударственное задание по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием; открывает аспирантуру и док­торантуру в образовательных учреждениях высшего и дополни­тельного профессионального образования и научных организа­циях. Ему предоставлено право утверждать на установленный срок избранных общими собраниями (конференциями) образователь­ных учреждений высшего профессионального образования, на­ходящихся в его ведении, ректоров (директоров), а при наличии вакантной должности ректора возложение его обязанностей на одного из проректоров; давать разъяснения юридическим и фи­зическим лицам по вопросам своей компетенции и т. д.

Минобрнауки России и названные федеральные служба и агентство осуществляют свою деятельность во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти, мест­ного самоуправления, профильными научными организациями, общественными объединениями.

В субъектах РФ в качестве специализированных органов, ведающих сферой образования, выступают: в республиках — соответствующие министерства или комитеты, в других субъек­тах — соответственно департаменты, главные управления, отделы. Они являются единственными специализированными органа­ми, занимающимися вопросами образования на соответствую­щей территории в целом.

К компетенции органов управления образованием субъек­тов РФ относятся: разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе меж­дународных, учитывая при этом национальные и региональные социально-экономические, экологические, культурные, демогра­фические и другие особенности; формирование государственных органов управления образованием, назначение руководителей этих органов; создание, реорганизация и ликвидация образова­тельных учреждений соответствующего подчинения, лицензиро­вание их деятельности; установление региональных (националь­но-региональных) компонентов государственных образователь­ных стандартов; установление дополнительных (к федеральным) требований к образовательным учреждениям в части строитель­ных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обуча­ющихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; организация издания учеб­ной литературы, разработка базисных учебных планов и при­мерных программ курсов, дисциплин; организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических кад­ров; обеспечение соблюдения законодательства в области обра­зования, контроль за исполнением государственных образова­тельных стандартов и т. д.

ФЗ «Об образовании» относит к органам управления обра­зованием также «ведомственные государственные органы управ­ления образованием». Это подразумевает, что образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в веде­нии различных органов, ведающих другими отраслями и сфе­рами управления. Вместе с тем последние выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к орга­нам управления образованием. При этом приоритет в осуществ­лении функций межотраслевого характера, охватывающих под­ведомственные учреждения таких органов, принадлежит все же специализированным органам управления образованием. Пос­ледние при осуществлении межотраслевых функций в различ­ных формах сотрудничают с другими органами, ведающими теми или иными образовательными учреждениями. Конкретные фор­мы сотрудничества по соответствующим вопросам определены действующими нормативными правовыми актами, которые, од­нако, не ограничивают как инициативы в этом деле, так и от­ветственности того органа, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса. Например, Министерство образова­ния и науки РФ разрабатывает с участием федеральных орга­нов исполнительной власти и аналогичных органов субъектов РФ программы в области образования, но отвечает за это дело, в конечном счете, данное Министерство.

Руководство образовательными учреждениями, подведом­ственными неспециализированным органам, осуществляется их структурными подразделениями. Они имеют различные формы и статус в структуре соответствующих органов. Это могут быть самостоятельные главные управления, отделы и др. либо подраз­деления такого рода структур. Они могут быть специализиро­ванными либо осуществлять функции образования наряду с дру­гими функциями.

Органы управления образованием создаются в том же по­рядке, в каком и другие отраслевые органы. А общая для всех ор­ганов управления образованием компетенция осуществляется с учетом масштабов их деятельности и региональных особеннос­тей.