§ 3. Межотраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомствен­ной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу. Назначением и предпосылками обуслов­лена главная особенность межотраслевого управления — его ко­ординационно-контрольное содержание.

Межотраслевое управление может рассматриваться: а) в органичной связи с государственным управлением в целом и б) в качестве особой его разновидности, имеющей специальное организационно-правовое обеспечение. Следовательно, необхо­димо различать межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть уп­равленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий меж­отраслевого значения. Их система, компетенция, структура, ме­тоды и формы деятельности образуют организационно-право­вой механизм межотраслевого управления. Особенность заклю­чается в направлении работы этого механизма, получающем в его системе организационное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обеспечиваемое ими межотраслевое управление в какой-то мере сопряжено также с территориальным социально-экономическим развитием и наобо­рот.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам об­щей компетенции¹. Прежде всего они объединяют и направля­ют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории. До проводимых ныне преобразований в системе го­сударственного управления укреплению организационно-право­вого обеспечения межотраслевого управления уделялось боль­шое внимание. В частности, выделялись федеральные органы исполнительной власти, главное назначение которых было го­сударственное регулирование и межотраслевая координация в сферах их деятельности. Такие функции могли возлагаться так­же на органы, ведавшие отдельными отраслями, многие из ко­торых такие функции осуществляли. Это диктовалось необходи­мостью ограничения роли отраслевых органов в непосредствен­ном управлении предприятиями и учреждениями и повышением значения общего руководства в проведении этими органами го­сударственной политики в установленной сфере.

В современных условиях специальное понятие «межотрас­левое управление», не утратив своего значения, все в большей степени становится условным. Оно может трактоваться в трех аспектах: а) как аналог межведомственного управления, состо­ящего в осуществлении специальных функций, имеющих меж­ведомственное значение. Его субъекты не имеют отраслевой при­надлежности и осуществляют одну или несколько функций, ка­сающихся всех или нескольких федеральных и других органов государственного управления и местного самоуправления (на­пример, Федеральная служба государственной статистики и ее территориальные органы); б) как аналог межведомственного уп­равления, выражающегося в осуществлении специальных фун­кций отраслевого профиля. Его субъекты имеют отраслевую при­надлежность и сфер деятельности. Их функции затрагивают ин­тересы других органов постольку, поскольку они осуществляют деятельность, относящуюся к соответствующей отрасли (напри­мер, Федеральная служба по надзору в сфере образования и на­уки); в) как управление комплексами, в том числе специализи­рованных отраслей. Так, Министерство промышленности и энер­гетики осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере про­мышленного, оборонно-промышленного, топливно-энергетичес­кого комплекса и т. д.; Министерство транспорта РФ осуществ­ляет функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского, внут­реннего водного, железнодорожного, автомобильного транспорта и др.

Необходимо особо подчеркнуть, что межотраслевое управ­ление по своему существу имеет функциональный характер, по своей сути оно состоит в реализации тех или иных функций, функциональном воздействии на те или иные социально-эко­номические и иные процессы. Но в одних случаях оно выража­ется в сугубо специализированных функциях, в других функ­ции являются относительно определенными: когда речь идет о функциях по выработке государственной политики, норматив­но-правовом регулировании в данной сфере. Подобные функции следует признать родовыми, ибо они могут иметь различные видовые проявления.