§ 4. Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности призна­валась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприяти­ями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отрас­левым управлением понималась основанная на отраслевом прин­ципе система специализированного централизованного управ­ления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли¹ экономики, социально-культурной и иной де­ятельности в тех или иных территориальных границах. В еди­ную систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отрас­левого управления. Вышестоящие отраслевые органы представ­ляли собой иерархию обширной власти над основными звенья­ми единой организационно и юридически обособленной специ­ализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого орга­на строились на основе организационной и юридической под­чиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирова­ния полномочий первых над полномочиями вторых. Такая сис­тема усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уров­нях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в уп­равлении основными звеньями отраслей, которые в публицис­тике были неточно квалифицированы как административно-ко­мандная система, оцениваемая только в негативном смысле. Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрали­зации управления предприятиями, учреждениями и организа­циями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сфе­рам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к от­дельным отраслям административно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следу­ющими положениями:

1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление, осу­ществляемое как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Однако структура, функции и полномочия его государственных органов принципиально изменились.

Во-первых, для федеральных органов исполнительной вла­сти устанавливаются сферы их деятельности, часто не основан­ные на едином отраслевом критерии. В лучшем случае ими ох­ватывается комплекс специализированных, но функционально взаимосвязанных и взаимозависимых отраслей (Министерства транспорта РФ), в других случаях они представляют собой кон­гломерат различных отраслей и видов деятельности. Например, сферу деятельности Министерства здравоохранения и социаль­ного развития РФ составляют здравоохранение, труд, занятость, защита прав потребителей и благополучие человека, надзор в дан­ной сфере (первоначально в нее были включены также физичес­кая культура, спорт и туризм). Во-вторых, в данной сфере, в ча­стности на отрасль, могут влиять разные федеральные органы исполнительной власти в порядке реализации возложенных на них функций и полномочий, в том числе и отраслевой ориента­ции. Например, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет функции по выработке государственной поли­тики и правовому регулированию в сфере промышленного, обо­ронно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, которые проецируются и на отрасли, составляющие эти комп­лексы. Подведомственное данному министерству Федеральное агентство по промышленности осуществляет функции по ока­занию услуг, управлению государственным имуществом в сфе­ре машиностроения, металлургической, химической, легкой и многих других отраслей промышленности. Экологический, тех­нологический и атомный надзор в этой сфере возложен на од­ноименную Федеральную службу.

Надзор, осуществляемый федеральными службами, имеет целью обеспечение соблюдения требований принципа законно­сти и тем самым воздействует на функционирование всех под­надзорных отраслевых объектов.

По действующему праву федеральные министерства и фе­деральные службы, действующие в экономической и социаль­но-культурной областях, не должны иметь в своем непосредствен­ном подчинении отраслевые предприятия и учреждения, за ис­ключением образований, прямо предназначенных для содействия осуществлению их функций. В-третьих, в качестве федеральных органов исполнительной власти отраслевой ориентации созда­ются федеральные агентства. Это обусловлено содержанием воз­ложенных на них функций, включающим управление федераль­ным имуществом. Например, действуют федеральные агентства по атомной энергии, сельскому хозяйству, основным видам транс­порта, лесного хозяйства, связи и др.

По отношению к профильным отраслям они выступают глав­ным образом в качестве функционально-отраслевых органов. В целом «набор» их функций ограничен. В большинстве положе­ний о федеральных агентствах не обозначены их позиции по от­ношению к подведомственным предприятиям и учреждениям.

Функции и полномочия федеральных агентств различают­ся в зависимости от особенностей представляемых ими отрас­лей с точки зрения общественной безопасности их функциони­рования, социально-экономического значения, непосредствен­ной подведомственности. Так, Федеральное агентство по атомной энергии, действуя под руководством Правительства РФ, осуще­ствляет функции по проведению государственной политики и нормативно-правовому регулированию (подобно федеральному министерству), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии и др. Оно признано органом государственного управ­ления использованием атомной энергии, государственным ком­петентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках материалов, радиоактивных веществ и изделий и др.

В ведении этого агентства имеются государственные уни­тарные предприятия и учреждения. Оно осуществляет эконо­мический анализ их деятельности, утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных орга­низациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использование имущественного комплекса. Аналогичными пол­номочиями по отношению к подведомственным предприятиям и учреждениям наделены и другие федеральные агентства.

Федеральные агентства, подведомственные федеральным ми­нистерствам, не выполняют их функций и осуществляют фун­кции и полномочия, обусловленные особенностями соответству­ющих отраслей, в том числе и их назначением.

Однако имеются федеральные агентства, обладающие пол­номочиями, характерными для федеральных служб. Так, Феде­ральное агентство лесного хозяйства имеет право ограничивать и приостанавливать на основании и в порядке, предусмотренном законодательством РФ, права пользования участками лесного фонда и т. д.

Субъекты РФ создают отраслевые органы в форме мини­стерств, департаментов, главных управлений, управлений, отде­лов. Форма соответствующих органов выбирается по усмотре­нию субъекта с учетом конкретных обстоятельств.

В административно-политической сфере имеются строго централизованные системы управления. В единую систему не­которых федеральных отраслевых органов входят все нижесто­ящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой централизации управления (управление обороной, го­сударственной безопасностью, внешней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изоли­ровано от территориального. Эти формы управления взаимодей­ствуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С ор­ганизационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в раз­работке и реализации региональных и отраслевых программ, со­гласовании вопросов территориального размещения объектов от­расли и т. д. В последние годы все чаще используется договор­ная форма обеспечения их взаимных интересов.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с особыми экономически­ми зонами, разработкой и внедрением схем территориального развития, закрытыми административно-территориальными об­разованиям, особо охраняемыми природными территориями.