§ 1. Организационно-правовые формы управления использованием и охраной природных ресурсов

Природные ресурсы являются национальным богатством всего народа РФ, а также основой ее экономического развития.

Использование природных ресурсов представляет собой их эксплуатацию, вовлечение в хозяйственный оборот, а также раз­личные виды воздействия на них в процессе хозяйственной и другой деятельности. Охрана природных ресурсов представля­ет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, различных организаций и лиц, цель которой состоит в сохранении и восстановлении природных ре­сурсов, рациональном их использовании, в предотвращении не­гативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Согласно Конституции РФ (ст. 71—72) к ведению РФ отно­сятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ. В совмест­ном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и дру­гими природными ресурсами; природопользование; охрана ок­ружающей среды, обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В рассматриваемой области действует большое количество законов и подзаконных актов, важное место среди которых за­нимают федеральные законы: «О недрах» от 21 февраля 1992 г. в редакции от 3 марта 1995 г.¹, «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.², «Об особо охраняемых природных террито­риях» от 14 марта 1995 г.³, «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г.⁴, «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г.⁵, «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.⁶, «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.⁷, «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.⁸, Водный кодекс, Лесной кодекс, Зе­мельный кодекс и др.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) и ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации» Правительство РФ обеспе­чивает проведение единой государственной политики в облас­ти экологии, охраны окружающей среды; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует дея­тельность по охране и рациональному использованию природ­ных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координирует деятельность органов исполнительной власти по предотвращению природных стихийных бедствий, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий; разрабатывает проекты федеральных законов и издает нормативные акты в области рационального использова­ния природных ресурсов и организует контроль за их примене­нием и т. д.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относятся: определение основных направлений использова­ния природных ресурсов и охраны окружающей среды; участие в разработке федеральной политики в области экологического развития РФ; осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды и государственного контроля в области использования и охраны природных ресур­сов; разработка соответствующих региональных программ и др.

В управлении использованием и охраной природных ресур­сов важная роль принадлежит Министерству природных ресур­сов и экологии РФ, действующему на основании Положения о нем, утвержденного Правительством РФ 29 мая 2008 г.¹ Оно осу­ществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, исполь­зования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, вклю­чая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий; объектов животного мира и среды их обитания; в сфере эксплуатации и обеспечения бе­зопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплек­сного назначения и гидротехнических сооружений; безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышлен­ной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых бытовых установок и сетей, безопасности производства, хранения и при­менения взрывчатых материалов промышленного назначения; в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мони­торинга окружающей природной среды, ее загрязнения; по вы­работке и реализации государственной политики и норматив­но-правовому регулированию в сфере охраны окружающей сре­ды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Вне сферы деятельности Минприроды России находятся объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты; судо­ходные гидротехнические сооружения; разработка, изготовле­ние, испытание, эксплуатация и утилизация ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, элек­трические и тепловые бытовые установки и сети.

В его ведении находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недрополь­зованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному над­зору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), согласно Положению о нем, утвержденному Правительством РФ 17 июня 2004 г.¹, осуществляет функции по оказанию государ­ственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. На него возложена организация госу­дарственного геологического изучения недр и экспертизы про­ектов их изучения; проведения геолого-экономической и стои­мостной оценки месторождений полезных ископаемых и участ­ков недр, конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также государственной экспертизы информации о разведан­ных полезных ископаемых.

Роснедра представляет в пользование за плату геологиче­скую информацию о недрах, полученную в результате государст­венного геологического изучения недр; осуществляет организа­ционное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, учет поступающих заявок на получение лицензий; принимает решения о предоставлении права пользо­вания участками недр.

В его компетенцию входит выдача, оформление и регист­рация лицензий на пользование недрами; принятие решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр. Оно осуществляет рассмотрение и согласование проектной и технической документации на раз­работку полезных ископаемых; ведение государственного када­стра месторождений полезных ископаемых; функции государ­ственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере недропользова­ния. В пределах своей компетенции оно организует и осуществ­ляет государственный мониторинг водных объектов².

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осу­ществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государствен­ным имуществом в области лесных отношений. Его правовой статус определен в Положении о нем, утвержденном Правитель­ством РФ 16 июня 2004 г.¹

Рослесхоз осуществляет установление возрастов рубок, рас­смотрение материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий; об отнесении лесов к ценным лесам и выде­лении особо защитных участков с установлением их границ, к эксплуатационным, резервным лесам; государственную инвен­таризацию лесов.

Оно осуществляет управление лесничествами и лесопарка­ми, определяет их количество, устанавливает их границы и по­рядок деятельности в них лесничих; осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъек­тов РФ переданных им полномочий в области лесных отноше­ний в соответствии с Лесным кодексом РФ, а также за расходо­ванием средств, предоставленных им за счет средств федераль­ного бюджета.

Агентству предоставлено право направлять материалы о нарушении лесного законодательства РФ в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законода­тельством РФ порядке в суд, арбитражный суд иски о возмеще­нии вреда, причиненного лесам. Оно вправе давать обязательные для исполнения указания о формировании лесных участков из земель лесного фонда и об их предоставлении для федеральных нужд в установленном законодательством порядке.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), согласно Положению о нем, утвержденному Правительством РФ 16 июня 2004 г.², осуществляет функции по оказанию государ­ственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфе­ре водных ресурсов.

В его компетенцию входит организация территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнение вод­ных ресурсов подземных водных объектов; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидация его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, а также мероприятий по охране водохранилищ, расположенных на территориях субъектов РФ и водные ресурсы которых используются для обеспечения пи­тьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, по охране морей или их отдельных частей, пре­дотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод.

На него возложено ведение государственного водного рее­стра; осуществление владения, пользования, распоряжения вод­ными объектами, отнесенными к федеральной собственности; государственного мониторинга водных объектов и организация его проведения³; разработка и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Агентство представляет в органы исполнительной власти субъектов РФ предложения по установлению для водопользова­телей лимитов водопользования по водным объектам, находящим­ся в собственности субъектов РФ; предоставляет федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной вла­сти субъектов РФ, органам местного самоуправления, юриди­ческим и физическим лицам данные государственного водного кадастра. Оно принимает участие в разработке нормативов пре­дельно допустимых вредных воздействий на водные объекты и т. д.

Определенными функциями по нормативно-правовому ре­гулированию в сфере использования и охраны природных ре­сурсов наделена Федеральная служба по экологическому, тех­нологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В этом на­правлении своей деятельности она определяет требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техно­генного воздействия на окружающую природную среду; поря­док выдачи и форму разрешений на выбросы вредных веществ; принимает расчетные инструкции по определению состава и ко­личества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воз­дух, и т. д.⁴

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) выполняет отдельные функ­ции и полномочия по принятию нормативных правовых актов в области гидрометеорологии, окружающей среды. Положение о ней, утвержденное Правительством РФ 23 июля 2004 г.⁵, воз­ложило на Службу определение порядка централизованного учета документов Единого государственного фонда данных о состоя­нии окружающей среды, ее загрязнении; принятие инструкции о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы; определение требований при проведении наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей среды.

В пределах своей компетенции она осуществляет государ­ственный учет поверхностных вод, мониторинг поверхностных водных объектов и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов, Единого государствен­ного фонда данных о состоянии окружающей среды и т. д.

В рассматриваемой области активную роль играет Федераль­ное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижи- мость), которое находится в ведении Министерства юстиции РФ. Положение о Роснедвижимости, утвержденное Указом Прези­дента РФ от 4 мая 2008 г.¹, возложило на него организацию со­здания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра; проведения территориального землеустрой­ства в соответствии с решениями органов государственной вла­сти, а также территориального землеустройства на землях, нахо­дящихся в федеральной собственности; подготовки землеустро­ительных материалов для установления Государственной границы РФ, границ субъектов РФ и муниципальных образований.

Агентство осуществляет государственную кадастровую оцен­ку земель; ведение государственного земельного кадастра; утвер­ждение заключений экспертных комиссий при проведении эк­спертизы землеустроительной документации; предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и т. д.