§ 3. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворе­чивой системы законодательства, необходимого для недвусмыс­ленного определения организации задач, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельнос­ти в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и во­люнтаризм в создании управленческих систем.

Многие решения, касающиеся формирования системы уп­равления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государствен­ного управления, административно-правовой вакуум при совре­менной идеологии социально-экономического развития обще­ства влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабле­ние, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в РФ пре­допределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может, именно потому), что регламентация организации управ­ления должна учитывать неизбежные особенности задач, к ре­шению которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в принципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпывающим образом регламентировал организацию уп­равления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение об­щих, отраслевых, межотраслевых, территориальных и отдельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим воп­росов). Они могут быть с допуском условности классифициро­ваны по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их вли­яния на организацию управления. Классификация правовых ак­тов по этим критериям позволяет расширить представление о правовых основах организации управления, их сложной струк­туре в современных условиях.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция РФ, закрепляющая в общем виде структу­ру экономики, социально-культурной и административно-поли­тической деятельности;

б) федеральные конституционные и федеральные законы;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов РФ. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органа­ми соответствующих субъектов РФ, решаются важнейшие воп­росы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты Президента РФ и органов исполнитель­ной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и распоряжения Президента РФ. С одной стороны, они подза- конны, поскольку, как известно, не должны противоречить Кон­ституции РФ и федеральным законам. С другой, они могут изда­ваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федеральными законами. В Конституции РФ не случайно не применена фор­мула, что акты Президента издаются на основании и во испол­нение Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании обществен­ных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда явля­ются прямым следствием принятых законов, их конкретизаци­ей и развитием, что характерно для правотворчества органов ис­полнительной власти. Многие правовые акты Президента РФ посвящаются вопросам организации управления, статусу различ­ных звеньев его системы на уровне РФ, ее субъектов и местно­го самоуправления;

е) определенные вопросы внутренней самоорганизации ре­шаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц.

В регулировании организации и осуществления функций государственного управления важная роль принадлежит утвер­ждаемым Президентом РФ и Правительством РФ положениям об отдельных органах федеральных органов исполнительной вла­сти, а также их регламентам.

Типовой регламент устанавливает общие правила органи­зации деятельности федеральных органов исполнительной вла­сти по реализации их полномочий и взаимодействия этих орга­нов, в том числе правила организации взаимодействия федераль­ных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Регламент каждого федерального органа исполнительной власти утверждается его руководителем и устанавливает прави­ла организации осуществления полномочий этого органа.

Административные регламенты исполнения государствен­ных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, должностные регламенты гражданских государственных служащих федеральных органов исполнитель­ной власти. Они определяют последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государствен­ных функций и оказания государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находя­щимися в ведении федерального министерства, государственны­ми внебюджетными фондами по согласованию с министерства­ми, координирующими их деятельность.

Регламент данного органа, указанные административные рег­ламенты в своей совокупности составляют его административ­ный регламент. Следует иметь в виду, что регламентами регу­лируются разнообразные вопросы. Например, Типовой регламент содержит правила разработки проектов совместных актов феде­ральными органами исполнительной власти, порядок исполне­ния ими поручений Президента РФ и Правительства РФ, поря­док организации и деятельности территориальных органов фе­деральных органов исполнительной власти и др.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который устанавливает общие правила внутренней организации данных органов и применяется совместно с типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип находит свое отражение в системе правовых актов, регламенти­рующих организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной вла­сти РФ и ее субъектов в области организации управления в це­лом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, рас­пространяющие свое действие на определенные отношения не­зависимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специализированные (профильные), регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Напри­мер, Земельный кодекс РФ закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, внеот- раслевыми являются антимонопольное законодательство, пра­вовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально рег­ламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, Закон РФ от 24 апреля 1996 г. «Об обороне» закрепляет основы управления обороной РФ.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непос­редственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, ГК РФ не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Но, регламентируя отноше­ния собственности, он оказывает влияние прежде всего на кон­цепцию организации управления экономикой в целом, на кон­цепцию формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления коммерческими и некоммерчес­кими организациями и т. д. При всеобщем господстве государ­ственной собственности, естественно, эта система должна быть более разветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государственная собственность носит ограниченный характер.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в спе­циализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена законами в разной степени. Во многих случаях она регламен­тируется указами Президента РФ и другими подзаконными ак­тами.

В последнее время принято немало специальных, в том чис­ле отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, феде­ральные законы: от 19 июля 1995 г. «О естественных монопо­лиях»¹; от 12 мая 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»²; от 15 декабря 2002 г. «О техниче­ском регулировании»³; от 18 июня 2003 г. «О связи»⁴; от 21 но­ября 2003 г. «Об основах государственного регулирования внеш­неэкономической деятельности»⁵; от 21 ноября 2003 г. «О валют­ном регулировании и валютном контроле»⁶; Таможенный кодекс РФ и др. В законах по-разному регулируется организация управ­ления (регулирования) в сферах их действия: либо путем груп­пировки полномочий, которые, естественно, предполагают на­личие осуществляющих их субъектов, либо определяют систе­му органов, основы их правового положения, как это сделано в Таможенном кодексе РФ¹.

Следовательно, в области экономики правовыми актами, ка­сающимися организации управления, являются федеральные за­коны, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти, акты Президен­та и Правительства РФ, других федеральных органов исполни­тельной власти, уполномоченных принимать решения об обра­зовании конкретных органов, утверждении их структуры, штат­ных расписаний.

Указанные законодательные и иные правовые акты необ­ходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и до­полнениями, а также наличием актов Президента РФ, применя­емых при решении тех или иных вопросов организации управ­ления.

По общему правилу, в законодательных актах определяют­ся организация отрасли, сферы и основные звенья системы уп­равления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Поло­жения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента РФ и Правительства РФ, органов и должностных лиц субъектов РФ в пределах их полномочий). Например, постанов­лениями Правительства РФ утверждены Типовое положение о Комитете по управлению имуществом края, области, Типовое по­ложение о специальном (коррекционном) образовательном уч­реждении для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии, Положение о Государственном пожарном надзоре².

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределен­ность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридичес­кой силой. Данное правило действует и тогда, когда юридичес­ки возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недостатками в разграничении ком­петенции, что само по себе есть негативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных подразделений.

Организация структурных подразделений органов управле­ния подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конкретных вопросов. Статус структурных под­разделений обычно определяется положениями о них, утверж­даемыми данным органом или его уполномоченными должнос­тными лицами. Часто в таких положениях отражается их струк­тура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутренней организации, так и статус подразделений в целом.