Глава первая. О государственных должностях вообще

§ 3. Государственная должность, в современном смысле этого слова, есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства*(1176). Рассматривая это определение, мы находим:

1) что государственная должность есть установление постоянное, по крайней мере созданное законом в смысле постоянного. Этим признаком права и обязанности, соединяемые с должностью, отличаются от случайных и временных поручений (комиссий), которые всякое частное лицо может получить от государственной власти. Таковы, например, поручения, даваемые известным медикам, - исследовать санитарные условия той или другой местности; ученым - исследовать состояние школьного дела за границей и т. д.

2) должность предназначена к осуществлению определенных задач государства. В понятие должности входит, в качестве существенного, признак круга ведомства (компетенции), т. е. определенной области задач, возложенных законом на данное установление до тех пор, пока они, в силу нового закона, не будут переданы иному установлению. Через подобный акт законодательной власти, заведование данным кругом дел становится исключительным правом установления, которое может требовать от других мест и лиц невмешательства в его область. Компетенция государственных учреждений определяется основаниями троякого рода, именно: а) родом дел, предоставляемых установлению. В силу этого основания мы различаем три большие отрасли государственной власти: законодательную, судебную и административную, с подразделениями последней. Это так называемая объективная или реальная компетенция. б) Компетенция определяется также пространством действия власти (общегосударственные, местные установления). в) Наконец, она определяется взаимным отношением высших и низших установлений одной и той же отрасли управления или суда (иерархическая компетенция).

3) Государственные должности предназначены к осуществлению известных целей государства, как определенного юридического лица, как политической общности данной массы людей. Этот признак ведет к важным последствиям. Предназначенные к осуществлению целей государства, в его отличие от других общественных союзов, государственные должности противополагаются:

а) должностям общественным. Каждая сложная и постоянная форма человеческого общения имеет свои определенные и также постоянные задачи; поэтому каждая из них нуждается и в своих должностях. Таковы: церковь, общины, сельская и городская, другие общественные единицы.

Церковь издавна выработала систему своих должностей; в иных церквах система эта так же сложна, как система должностей государственных. Признавая принцип разделения церкви и государства, необходимо стремиться и к отделению церковных должностей от правительственных. Разделение это, в принципе, должно бы руководствовать всеми законодательствами европейских государств, особенно тех из них, где признается свобода вероисповеданий. Но под влиянием весьма сложных исторических обстоятельств, рассматривать которые здесь не место, европейские законодательства, в большинстве случаев, далеки от осуществления этого начала. Там, где имеются государственные церкви, где государственной власти принадлежит некоторое главенство над церковью, существует и тесная связь между установлениями церковными и государственными. В Англии духовные должности входят в состав государственных. В России духовенство не считается состоящим на государственной службе. Но духовные установления (Синод) отнесены к разряду государственных, и лица прокурорского при них надзора, чины канцелярий пользуются правами службы государственной. Прусское общее Земское улож. причисляет духовных лиц признанных и покровительствуемых государством вероисповеданий к лицам, состоящим на государственной службе. Ронне, комментируя это постановление, замечает, что отсюда никак не следует, чтобы духовные принадлежали к непосредственным*(1177).

Общественные должности, поскольку они осуществляют цели данных общественных единиц, отличаются от установлений государственных. Но из этого, конечно, не следует, чтобы на них не могло быть возлагаемо осуществление целей государственных. Для достижения государственных целей, особенно по части внутреннего управления, при современном развитии общественных потребностей, недостаточны средства установлений правительственных. Задачи общественного призрения, народного образования, медицинской помощи, народного продовольствия и т. д. требуют совместного действия сил правительственных и общественных. Правительства современных государств Европы призывают последние к участию в главных отраслях внутреннего управления. В компетенции сельских и городских общин, окружных и провинциальных установлений, можно различить два рода прав и обязанностей: одни из них вытекают, так сказать, из внутренних потребностей этих корпораций и союзов; другие возлагаются на них государством, ради общих административных удобств. Так, различается естественная компетенция общественных установлений от компетенции возложенной или перенесенной*(1178). То, что мы называем самоуправлением, имеет в виду двоякую цель: 1) дать возможность различным общественным организмам осуществить свои, им присущие цели; 2) организовать участие общества в государственной администрации. Передавая органам самоуправления часть своих задач, государство должно дать и дает им определенное юридическое положение, создает из них действительную власть с особыми правами и обязанностями. Из этого следует, что учение об органах самоуправления входит в круг государственного права, в общее учение об управлении. Но это не уничтожает различия между должностями государственными, построенными на непосредственной делегации от верховной власти, и органами самоуправления, члены которого, по общему правилу, не пользуются правами государственной службы.

б) В силу того же принципа, не могут считаться государственными должностные лица, предназначенные исключительно для личных услуг монарху. Государственное право европейских государств признает, однако, публичный характер за известными должностными лицами, состоящими при особе монарха и совокупность которых образует Двор. Это отступление объясняется тремя основаниями: 1) желанием окружить монарха особым почетом и блеском; 2) тем, что в организации монархических государств сохранились еще предания старого времени, когда придворные должности имели общегосударственное значение; 3) тем, что с придворным управлением соединяется иногда заведование разными предметами, имеющими общегосударственное значение (театры, музеи, библиотеки и т. д.).

4) Должности, имея своим назначением осуществление государственных целей, не могут быть рассматриваемы как пассивное орудие личных целей того или другого представителя власти. Нравственное существо должности выражается в сознании должностного лица, что оно служит высшим интересам политического общества, интересам, независимым от частного произвола. Это сознание сообщает должности и занимающему лицу действительный авторитет и направляет последнее к исполнению лежащего на нем долга.

Свое юридическое выражение и обеспечение эта идея находит в том, что задача, права и обязанности должностных лиц определяются законом, являющимся нормою правительственной деятельности. Конечно, принцип подчинения должностных лиц только закону может быть проведен далеко не во всех частях правительственного организма. Полное свое применение он может и должен найти в области судебных установлений. Суд не может быть направляем инструкциями начальствующих. В области административной, где право распоряжений имеет свое разумное и законное основание, деятельность должностных лиц направляется инструкциями и циркулярами высших властей. Но из этого не следует, чтобы право распоряжений могло наносить ущерб верховным правам закона. Согласие распоряжений с законом поддерживается, как мы видели, началом закономерного повиновения и ответственностью служащих.

5) Последний вывод является результатом предыдущего. Должностное лицо, осуществляя государственный интерес и действуя на основании закона, является не пассивным исполнителем чьего-либо личного поручения. Определенная отрасль государственного управления вверяется ему для самостоятельного осуществления указанных задач. Государство требует от него самостоятельных служебных актов, совершаемых им в пределах закона и под своею ответственностью.

§ 4. Система государственных должностей, в том виде, как она существует в настоящее время, есть результат долгого исторического процесса. Развитие ее находится в тесной связи с развитием самого государства. Элементы этой истории представляют повсеместно некоторые общие черты, но в частностях история каждого государства представляет известные особенности. Наиболее резкое различие представляет история должностей в Западной Европе и в России. Основанием этого различия является капитальный исторический факт - существование феодализма на западе Европы и отсутствие его в России. Этим фактом определяется ход развития государственных установлений на западе и востоке Европы; поэтому история должностей здесь и там требует отдельного рассмотрения. Из этого, конечно, не следует, чтобы развитие русских установлений не находилось под влиянием учреждений западных, особенно с Петра Великого. Результаты этого влияния будут указаны в своем месте.

Глава вторая. Развитие должностей на западе Европы

§ 5. Система государственных должностей на западе Европы вообще является результатом победы королевской власти над элементами феодального общества. Французская революция только довершила дело королей и видоизменила характер государственной службы, но, в общих чертах, чиновничество осталось тем, чем оно сделалось во время борьбы королевской власти с феодализмом. Условиями этой борьбы, - следовательно, силою феодализма - с одной, напряжением королевской власти и дружественных ей сил, с другой стороны - определялась и организация должностей.

Не везде этот процесс имел совершенно одинаковые исходные точки и привел к одинаковым результатам. В Англии нормандское завоевание не принесло с собою феодальной системы в том виде, как она господствовала на континенте. Вильгельм-Завоеватель объявил себя полным господином всей земли*(1179). Затем, рознь победителей и побежденных заставляла тех и других искать спасения в силе королевской власти. Поэтому личное управление короля через его непосредственные органы отличает эпоху первых нормандских королей. Нормандское государство видело сильное развитие бюрократии в то время, как феодальная Европа с презрением смотрела на центральную власть. Смутное время короля Стефана*(1180) расшатало прежнюю систему. Вассалы почуяли свое значение, и Англия увидела даже господство кулачного права. Но первые Плантагенеты*(1181) снова подняли значение короны, и централизация, особенно при Генрихе II, сделала быстрые успехи*(1182). Борьба вассалов и народа с Иоанном Безземельным*(1183) повела к изданию Великой хартии вольностей в 1215 году. Но Великая хартия не ослабила монархического принципа; она ввела его только в законные границы*(1184). Несмотря на смуты несчастного времени Генриха III*(1185), королевская прерогатива вышла непоколебленною из борьбы и дала свои плоды в знаменитую эпоху трех Эдуардов*(1186). Эдуард I и его преемники опирались на новую силу - "среднего рыцарства" в графствах, в противоположность великим вассалам короны*(1187). При взаимодействии этих сил в английском праве утвердились следующие начала: 1) король есть первый магистрат нации и источник всех других властей*(1188); 2) поэтому всякая должность есть королевская комиссия, отправляемая для общих государственных целей*(1189); комиссии даются лицам, как бы заранее рекомендованным короне по их общественному положению и отправляющим свою службу безвозмездно; эта система почетных должностей есть основа английского самоуправления*(1190); 4) должностные лица действуют на основании закона*(1191), под контролем независимого суда и парламента. Этими началами определяется государственный характер английских должностей, основанных на обычном праве (common law). Конечно, в последнее время и бюрократическая система сделала успехи в этом отечестве самоуправления*(1192), но совокупность весьма многочисленных административных должностей не сведена еще в цельную систему и не подчинена общим началам, способным иметь влияние на прочие государства Европы. Ниже мы возвратимся еще к этому вопросу.

§ 6. История должностей на континенте Европы зависела главным образом от комбинации общественных ее условий. Политические учреждения отражали на себе склад общества, которому они служили. Общественные условия континентальной Европы сложились под влиянием феодальной системы.

Два начала, одинаково важные, лежат в основании этой системы: 1) соединение прав государственного верховенства с землевладением; 2) отсутствие верховных прав в иерархических отношениях феодальных владельцев. Каждый владелец был суверенен в пределах своей территории*(1193); права верховенства составляли как бы часть его поземельных прав*(1194). С другой стороны, над вассалом не было власти суверенной; король, глава феодальной иерархии, не имел прав государя. Его сюзеренитет был совокупностью довольно скромных и весьма условных прав*(1195). Если он и имел державные права, то они простирались исключительно на его домены, коронные владения.

Соединенные с частным правом, верховные права в феодальную эпоху осуществлялись на началах частного хозяйства, поэтому и администрация носила вотчинный характер. Вся система должностей была соединена с двором владельца, и придворные должности были органами управления. Таковы должности коннетабля, канцлера, сенешаля, кравчего, ловчего и т.д.*(1196). Не должно, впрочем, думать, чтобы эта придворная администрация делала местного "государя" действительным главою управления. Этому противоречило бы все существо феодализма. Если большие коронные вассалы стремились расширить свои верховные права на счет власти короля (Франция) или императора (Германия), то вассалы второй руки поступали так же со своими сюзеренами. Права и обязанности суда, полиции, воинской власти, финансового управления соединялись с местным землевладением. Придворные должности связывались с важнейшими аристократическими родами. Права администрации и суда соединялись в руках вассалов второй и третьей степени, которые и были настоящими господами массы, заслоняя ее от короля и даже больших вассалов. Этого мало. Верховные права, поскольку они оставались в непосредственном распоряжении государей и крупных вассалов, отдавались сами по себе в лень, ввиду доходов, соединенных с отправлением должности. Государственное начало, выработанное и оставленное в наследство Европе Древним Римом, рассеялось в массе феодальных участков, так сказать материализовалось, по удачному выражению Лафферьера*(1197). От этой материализации не ушла сама церковь.