Книга вторая. Учреждения правительственные и дворянские Отдел первый. Административное деление России и система местных установлений

§ 87. Огромное пространство, занимаемое Россией, при различиях этнографическом, культурном и в историческом прошлом отдельных местностей империи, не может быть управляемо при помощи одних и тех же учреждений. Поддержание связи между весьма разнообразными частями громадной Монархии требует большого искусства и осмотрительности. При помощи одних и тех же учреждений и приемов нельзя управлять туркменами и великороссами, бродячими инородцами в Сибири и кавказскими племенами, коканцами и немцами, Финляндией и Польшей. Вследствие этого в составе империи различаются большие части, которые, не являясь административными делениями сами по себе, образуют особенные края, управляемые на различных основаниях. Именно, в составе империи должно различать: 1) собственно Европейскую Россию, т. е. то пространство, которое (за исключением трех остзейских провинций и Области войска Донского) управляется на основание губернского учреждения Екатерины II и последовавших к нему изменений; 2) В. к. Финляндское, имеющее свое особенное не только местное, но и государственное устройство, хотя эта страна нераздельно связана в Русскою империей; 3) Царство Польское, т. е. часть империи, образованная из бывшего герцогства Варшавского, в 1815 г. присоединенного к России; 4) Кавказский край, представляющий много оттенков в своем местном управлении; 5) Сибирь, управляемая на основание учреждений,- основание коим положено гр. Сперанским; 6) Среднеазиатские владения России.

Наше внимание должно быть обращено преимущественно на Европейскую Россию, так как это пространство населено русским племенем и в нем действуют местные установления, выработанные его историей, очерк которой мы представили выше. Поэтому мы остановимся прежде всего на административном делении Европейской России. Но предварительно укажем значение административных делений вообще.

§ 88. Понятие административной единицы, в полном его объеме, определяется следующими двумя признаками: 1-е, она является округом, на пространстве которого известные правительственные установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общие государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения (поскольку им это предоставлено); 2-е, она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местным обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или чрез своих представителей заведовать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Понятие действительной административной единицы получается при наличности этих двух признаков.

Когда известная единица является округом, созданным для административных целей одного из ведомств, она является делением специальным или добавочным к общему. Так, учебные или военные округи суть деления специальные; так, станы суть подразделения уездов в полицейском отношении.

Точно так же, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, она не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны. Так, сельское общество не образует особого подразделения. Напротив, волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами и имеющие долю общественного значения, образуют его.

Рассматриваемое с этой точки зрения административное деление России представляет четыре главные единицы: Губернию, уезд, город и волость.

А) ГУБЕРНИЯ

§ 89. Губерния есть общее название высшей из местных единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления. Круг этих дел слагается (независимо от дел судебных) из следующих предметов:

1) дела общего благоустройства, безопасности и тишины; 2) дела государственного и местного хозяйства, промышленности, продовольствия и народного здравия; 3) дела о повинностях военно-служебной и земской; 4) дела по управлению казенными имениями и всякого рода государственными имуществами; 5) дела по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях; 6) дела по контролю денежных и материальных оборотов местных установлений; 7) дела по содействию всем другим управлениям в исполнении законов и понуждению всех подчиненных мест и лиц к отправлению их должностей*(2246).

Осуществление этих задач возложено как на правительственные, так и общественные установления, сословные и всесословные. С правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства. Поэтому губернскими установлениями, как по букве закона, так и по существу дела, являются: 1) губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) управление государственных имуществ; 5) губернское по крестьянским делам присутствие; 6) губернское по воинской повинности присутствие; 7) губернское по городским делам присутствие; 8) дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; 9) губернские земское собрание и управа.

Некоторые губернии соединяются в генерал-губернаторства. Историческое развитие и значение этих учреждений изложены ниже. Здесь мы ограничимся некоторыми замечаниями. Во-первых, мы имеем в виду генерал-губернаторства постоянные, а не временные, учрежденные, по указу 5 апреля 1879 года, для политических целей. Права постоянных и временных генерал-губернаторов не совпадают. Так, виленскому генерал-губернатору не предоставлено полномочий, данных указом 1879 года как временным генерал-губернаторам, так и тем из постоянных, которым по местным условиям считалось необходимым их предоставить. Во-вторых, мы имеем в виду генерал-губернаторства, учрежденные в губерниях, управляемых по общему учреждению, следовательно генерал-губернаторства в европейской России. Таких генерал-губернаторств в настоящее время (не считая временного одесского) три: Московское, учрежденное для одной губернии, Киевское, обнимающее три*(2247) губернии (Киевскую, Подольскую и Волынскую), и Виленское, также три (губ. Виленскую, Ковенскую и Гродненскую). Но генерал-губернаторства не суть деления, имеющие значение самостоятельное: они представляют совокупность губерний, соединенных между собой единственно властью генерал-губернатора и не имеющих никаких общих установлений, кроме генерал-губернатора и его канцелярии.

§ 90. Равными с губерниями "частями" или разделениями империи признаются области и градоначальства. Последние представляют действительное отличие от губерний, так как они образуются из городов, административное начальство которых пользуется правами губернской власти. Название же области не указывает на особенность в юридическом положении части, обозначаемой этим именем. Правда, областями вообще называют части, управляемые по особому учреждению, тогда как местности, управляемые по учреждению общему, называются губерниями. Так, нынешняя Бессарабская губерния называлась областью до введения в нее общих губернских установлений. Так, область войска донского носит это название вследствие особенностей в ее местном управлении. Но из этого не следует, чтобы губерниями непременно назывались местности, управляемые по общему учреждению. Напротив, некоторые местности, носящие названия губерний, представляют важные особенности в своем управлении; таковы губернии Остзейские.

Поэтому закон не соединяет особенностей управления с названием деления: губернии, области или градоначальства. "Каждая из сих частей империи, говорит ст. 2, управляется или по общему учреждению, или же по учреждению особенному".

Части империи, управляемые по общему учреждению, суть те, на которые распространено действие учреждения о губерниях Екатерины II со всеми последовавшими в нем изменениями. В настоящее время, губерниями, управляемыми по общему учреждению, признаются 46 губерний европейской России из 50, составляющих эту часть империи. Поэтому лишь 4 местности управляются по особенным учреждениям: три Остзейские губернии и Область Войска Донского. Но в настоящее время, выражение: "управляются по общему учреждению", должно принимать с некоторыми ограничениями. До преобразований императора Александра II губерниями, управляемыми по общему учреждению, назывались те, в коих действовали рассмотренные в историческом очерке установления Правительственные и сословные. Но реформы Александра II провели резкую черту различия между губерниями, прежде однородными в своем управлении. По соображениям политическим и общественным, реформы земская, судебная и городская не были применены в полном объеме и одинаково ко всем губерниям. Наибольшее применение получила реформа городская, которая с некоторыми изменениями в частностях применена почти повсеместно. Но наиболее резкая черта различия проведена между губерниями степенью применения земских учреждений. Губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих. Из 46 губерний земские установления введены в 34; они не введены в 9 западных губерниях: Виленской, Ковенской и Гродненской, Витебской, Могилевской и Минской, Киевской, Подольской и Волынской; также в трех северных и восточных: Архангельской, Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения также приведены в действие неодинаково. Есть местности, в коих они вовсе не введены, есть другие, в коих они введены не вполне (одни мировые учреждения) или с значительными изменениями. К этому должно прибавить, что в 9 западных губерниях приостановлены дворянские выборы, что также видоизменяет условия местного управления.

§ 91. Деление империи на губернии и области представляется, как мы видели, искусственным, механическим. Немногие из них имеют историческое происхождение и значение: таковы губернии Остзейские и Область Войска Донского. Прочие составились путем приписки к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губернии. Первоначально Екатерина II создала 40 губерний. Число это, после издания учреждения о губерниях, увеличивалось приобретениями от польского королевства, завоеванием некоторых местностей от Турции и подразделением прежних губерний на новые. Император Павел I сократил число губерний; Александр I возвратился к Екатерининской норме. С тех пор количество губерний возрастает как вследствие новых территориальных приобретений, так и деления существующих губерний на новые. Так, при императоре Николае I Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую.

Несмотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, они все еще несравненно больше соответствующих административных единиц в других государствах, например английских графств и французских департаментов. Во Франции департамент имеет до 400,000 жителей; на английское графство приходится до 450,000. В Европейской России на губернию приходится средним числом свыше 1.500,000, так как 75 миллионов народонаселения Европейской России распределено по 50 губерниям. Но действительное распределение числа жителей и пропорциональное отношение населения губерний к их пространству крайне неравномерно.

Территория Европейской России распределена между губерниями следующим образом. Одна губерния (Архангельская) имеет более 10 т. кв. м.; одна - более 7 т.; одна - более 5 т.; одна - более 4 и одна - более 3 т.; 6 губерний имеют более 2 т.; 12 - более 1000; 23 - от 700 до 1000; 2 - менее 500 кв. м. Абсолютное число народонаселения в каждой из этих губерний представляется в следующем виде: 3 губернии (Архангельская, Олонецкая и Эстляндская) имеют менее 500 т. жителей; 6 - менее 1 миллиона; 30 - от 1 до 2 миллионов; 11 - свыше 2 миллионов. Но % отношение народонаселения к пространству каждой губернии (в квадратных милях) следующее. В Архангельской губернии на кв. милю приходится менее 30, в Астраханской и Вологодской - менее 200, в 11 губерниях - менее 1000, в 26 - от 1 до 2 тысяч, в 9 - от 2 - 3 и в одной (Московская) более 3 тысяч*(2248).

Б) УЕЗДЫ, ГОРОДА И ВОЛОСТИ

§ 92. Уезд есть подразделение губернии; в областях ему соответствуют округи; 50 указанных выше делений (49 губ. и 1 область) заключают в себе 489 уездов, распределение коих по губерниям представляется в следующем:

Всего

1 губ. (Эстляндская) имеют 4 уезда 4

4 (Астраханская, Курляндская, Лифляндская и Оренбургская) по 5 20

2 (Уфимская и Херсонская)... 6 12

6 (Архангельская, Бессарабская, Виленская, Ковенская, Олонецкая и Самарская....... 7 42

5 (Обл. В. Донского, Екатеринославская, Псковская, Симбирская, Таврическая)....... 8 40

3 (C.-Петербургская (с Кроншт. губ-вом, Гродненская, Минская) 9 27

4 (Вологодская, Саратовская, Ярославская и Пензенская... 10 40

7 (Витебская, Вятская, Калужская, Могилевская, Нижегородская, Новгородская, Харьковская).. 11 77

13 (Волынская, Воронежская, Казанская, Киевская, Костромская, Орловская, Пермская, Подольская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская).. 12 156

2 (Владимирская и Московская).. 13 26

3 (Курская, Полтавская и Черниговская) 15 45

Итого 489

Уезд в настоящее время, особенно в местностях, где введены земские установления, имеет двоякое значение. Как единица правительственная, он является 1) полицейским округом, власти которого непосредственно подчинены губернатору и губернскому правлению; 2) округом финансового управления, в котором (округе) казенная палата имеет свой орган - уездное казначейство; 3) округом, имеющим свои установления по отбыванию воинской повинности (уездное по воинской повинности присутствие), по надзору за крестьянскими установлениями (уездное по крестьянским делам присутствие) и за начальными народными училищами (уездный училищный совет). Эти установления действуют под надзором и апелляцией соответствующих губернских установлений. Как единица общественная, уезд есть самостоятельный округ земского хозяйства, имеющий для этой цели свои органы: уездное земское собрание и уездную земскую управу. Наконец, уезд есть самостоятельный округ по делам мировой юстиции, так как решения съезда мировых судей признаются окончательными и подлежат обжалованию только в кассационном порядке.

Для целей полицейских уезд подразделяется на станы, находящиеся в заведовании становых приставов; для целей судебных он подразделяется на участки, вверенные участковым мировым судьям.

§ 93. Города. Петр Великий и Екатерина II старались выделить города в особые единицы управления. По закону город признается делением, равным с городами, "каждая губерния, говорит 5 ст. II т., состоит из уездов и городов". Но до настоящего времени городские поселения России настолько еще слабо развиты, что для большинства в таком особом от уездного управлении не настоит надобности. Вообще города в России, при общем слабом развитии, представляют весьма разнообразные оттенки. Действительно большими городами можно назвать только три: Петербург, Москву и Одессу. Остальные города империи, при введении городового положения, имели следующее население:

Менее 1,000 жителей 74 города

от 1,000 - 2,000 " 194

" 2,000 - 5,000 в 199

" 5,000 - 10,000 " 179

" 10,000 - 15,000 " 55

" 15,000 - 25,000 " 35

" 25,000 - 50,000 " 27

Более 50,000, кроме столиц, 8 городов.

Отсюда понятно, что города русские не могут иметь одинакового значения в местной администрации. Большинство, в общем управлении, не выделяется из уездов. В одном только смысле каждый город представляет некоторую самостоятельность: все города, в которых введено новое Городовое положение, пользуются самостоятельным общественным управлением. Но, затем, по Закону 25 декабря 1862 года, большинство городов Европейской России в полицейском отношении не выделяется из уезда, т. е. подчиняется уездному полицейскому управлению. В отношении судебном, большинство городов входит в состав уездного мирового съезда. Наконец, почти все города, не исключая губернских, в известных отношениях подчиняются общему земскому управлению, имея право посылать от себя своих гласных в уездные земские собрания. Петербургу, Москве и Одессе дана в этом отношении самостоятельность. Городским учреждениям этих трех городов присвоены права уездных земских учреждений, городской думе - права уездного земского собрания, городской управе - уездной земской управы.

Не многие из городов империи составляют особые административные единицы в отношении общего управления. Сюда относятся портовые города, имеющие особое значение для администрации флота и отчасти для целей торговых. Кронштадт и Николаев ввиду такого значения состоят под начальством особых военных губернаторов. Важный город приморской области (Владивосток) имеет также военного губернатора, особого от военного губернатора Приморской области, командующего и местными войсками.

Наконец, некоторые города имеют свои, так называемые, градоначальства. Таковы градоначальства: 1) Керчь-Еникальское, 2) Одесское, 3) Таганрогское и 4) Севастопольское.

§ 94. Волости. Уезды и города являются общими для всех сословий делениями. Напротив, волости суть деления, имеющие значение для одного сословия - крестьянского. Волость образуется из нескольких сельских обществ (за исключением того случая, когда по 45 ст. Пол. 19 февр. значительное селение может образовать самостоятельную волость). Сельские общества, в свою очередь, составляются из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи. Относительное значение этих двух единиц, т. е. сельского общества и волости, определяется ст. 17 Полож. о крест. 1861 г.:

"Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости".

"В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным на основаниях, в сем положении означенных".

Эти начала, законом 24 ноября 1866 года, распространены и на бывших государственных крестьян. Именно, по ст. 5 этого положения "в селениях государственных крестьян, состоявших в ведении управления государственных имуществ, образованы сельские общества и волости и общественное их управление, на основание постановлений, изложенных в ст. 40 - 147 общего полож. о крестьянах".

Отсюда видно, почему закон (II т. ст. 6) Признает административным подразделением уезда именно волость. Она установлена для ближайшего управления крестьянами и суда над ними. Смысл 6 ст. в этом отношении ясен: "в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости". Тем не менее нельзя признать, чтобы сельские общества были только хозяйственными единицами. Мы увили м в своем месте, что на обязанности сельского схода лежат разные административные обязанности; в еще большей степени возлагаются они на сельского старосту.

Поэтому при исчислении крестьянских властей, закон не ограничивается властями волостными; он упоминает и о сельских. "Волостные и сельские власти, говорит ст. 16 т. II, суть: волостной сход; Волостной старшина; Волостное правление; волостной суд; сельский сход; сельский староста".

Но компетенция тех и других властей ограничивается пределами общества или обществ, из коих составлена волость.*(2249). Следовательно, на прочих лиц распространяется власть общих уездных установлений.

В) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ ПРОЧИХ КРАЕВ

§ 95. Владения России, не входящие в состав ее европейской территории в собственном смысле, могут быть разделены на две категории. Одни из них находятся в Европе, другие в Азии. К первым относится Царство Польское и В. кн. Финляндское; ко вторым - Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из этих краев представляет свои особенности.

I. Царство Польское образовалось, как мы видели, из земель бывшего герцогства Варшавского, присоединенного в 1815 году к составу русской империи. До 1830 года оно имело свое особое государственное устройство, дарованное царству императором Александром I. Но революция 1830 года имела своим последствием отмену политических учреждений царства; оно сохранило только особое управление в силу органического статута 1832 года. Царство образовало особое наместничество, в коем высшая власть была сосредоточена в руках наместника и правительственного совета. Для рассмотрения дел законодательных был оставлен особый государственный совет, впоследствии уничтоженный и замененный департаментом дел Царства Польского в составе общего государственного совета. В административном делении также произошли перемены. До 1832 г. Царство Польское сохраняло свои старинные деления на воеводства; после того оно было разделено на 5 губерний с 39 уездами.

С 1861 года император Александр II сделал несколько попыток преобразовать управление царством на началах большей автономии (восстановление государственного совета, выборные губернские и уездные советы и т. д. ). Восстание 1863 года имело своим последствием централизацию управления. Отдельные учреждения царства по части финансовой и другим упразднены и подчинены соответствующим министерствам. Для целей же местной администрации из царства образовано особое генерал-губернаторство, разделенное в настоящее время на 10 губерний*(2250) с 85 уездами*(2251).

II. В. кн. Финляндское присоединено к России по Фридрихсгамскому миру 1809 года; впоследствии император Александр I присоединил к княжеству старинную русскую губернию - Выборгскую. Великое княжество имеет не только свое особое местное управление (подобно остзейским губерниям), но и особое политическое устройство, основанное на началах старинной шведской конституции (1772 года). Административное его деление представляет некоторую особенность, не встречающуюся в других областях империи. Княжество разделяется, во-первых, на 8 губерний*(2252), на шведском языке называемых Iаn. Губерния подразделяется на округи или уезды (harader) и города, составляющие здесь самостоятельные административно-общественные единицы. Число тех и других различно в отдельных губерниях. Всего в Финляндии 49 уездов и 33 города. Это общее число распределяется по губерниям следующим образом: в Або-Бьернеборгской губ. 9 уездов и 6 городов, в Вазаской 6 уездов и 7 городов, в Выборгской 9 уездов и 5 городов, в Куопиоской 6 уездов и 2 города, в Нюландской 4 уезда и 5 городов, в С. Михельской 4 уезда и 3 города, в Тавастгусской 5 уездов и 1 город, в Улеоборгской 6 уездов и 5 городов.

III. Сибирь, административное устройство которой, в нынешнем его виде, выработано графом Сперанским, в отношении деления своего, распадалась на две части: западную и восточную, подчиненные, до 1882 года, двум генерал-губернаторствам. Это деление соответствовало и географическим условиям страны. Огромная область Сибири разделяется водоразделом бассейнов Оби и Енисея на две части, различные по строению и качествам почвы, по флоре и фауне. Сперанский справедливо заметил, что в Сибири собственно две Сибири, мало в чем между собой сходные. Два генерал-губернаторства должны были соответствовать этим двум различным частям. В состав генерал-губернаторства Восточной Сибири входят две губернии - Иркутская и Енисейская и четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская и Приморская. Генерал-губернаторство Западной Сибири составлялось из губерний Тобольской и Томской и из двух Киргизских областей - Семипалатинской и Акмолинской (гл. гор. Омск), расположенных по течению реки Иртыша. Главное управление генерал-губернаторством помещалось в г. Омске В 1881 году должность акмолинского военного губернатора была переименована в должность акмолинского губернатора*(2253). Затем, в 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства*(2254).

Сущность этой перемены состоит в следующем. С упразднением ген.-губ. Западной Сибири, губернии Тобольская и Томская подчинены министерствам, без изменений, однако, действующего в них местного устройства. Из областей Семипалатинской и Акмолинской, с присоединением к ним области Семиреченской (от туркестанского генерал-губернаторства), образовано особое степное генерал-губернаторство, управление коим сосредоточено в Омске.

IV. Среднеазиатские владения России в отношении своего административного деления и заведования представляют большое разнообразие. Из некоторых его частей образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Оно (за присоединением семиреченской области к Степному ген.-губ.), состоит из областей Сыр-Дарьинской (Ташкент) с округом Зарявшанским, Ферганской (Кокан) и отдела Аму-Дарьинского. Затем к среднеазиатским владениям причисляются: 1) области Семипалатинская и Акмолинская, вошедшие в состав Степного генерал-губернаторства, 2) области Уральская и Тургайская, прежде входившие в состав Оренбургского генерал-губернаторства, ныне упраздненного, и 3) отдел Закаспийский, подчиненный кавказскому управлению.

V. Кавказский край, до 1881 года составлявший наместничество (единственное после упразднения наместничества в Царстве Польском), в настоящее время ожидает коренных преобразований. Упразднение кавказского комитета*(2255) и должности наместника показало, что правительство намерено несколько сгладить особенность того положения, в котором находился этот край относительно империи. Затем, в 1882 году положено сохранить ныне действующее гражданское управление на Кавказе временно, до предстоящего, с 1 января 1883 года, преобразования этого управления, начало которого поручено выработать особой комиссии, образованной в г. Тифлисе. Вероятно, предполагаемое преобразование коснется и административного деления края. Последний, с 1878 года увеличился областями Карской и Батумской и представляет следующее деление: 1) губернию Ставропольскую; 2) губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Эриванскую, Елисаветпольскую и Бакинскую; области: Кубанскую, Терскую, Дагестанскую (с дербентским градоначальством), Карскую и Батумскую; округи: Закатальский и Черноморский; военные отделы: Сухумский и Закаспийский. Из этих делений три, а именно: Ставропольская губерния и области Кубанская и Терская, образуют Северный Кавказ, а прочие губернии и области - Закавказский край.

Г) СПЕЦИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ

§ 96. Специальные деления страны установляются для отдельных предметов управления, не входящих непосредственно в круг общих предметов губернской и уездной администрации. Отличительный признак специального деления состоит в том, что каждое такое деление является округом, в пределах которого действуют органы одного из центральных ведомств, для целей коего они установлены. Во-вторых, означенные деления подчинены главному местному начальству, которое является посредствующей инстанцией между центральным ведомством и местными его органами. Поэтому означенные деления обнимают обыкновенно несколько губерний, иногда целые края. В-третьих, принимая во внимание, что специальные деления служат целям отдельных центральных управлений, заведующих своим предметом на всем пространстве империи, каждый род специальных делений распространяется на все государство, без различия местностей, управляемых по общему и особенным учреждениям. Такими специальными делениями являются:

I. Деления империи в судебном отношении, на основание судебных уставов 1864 года. До судебной реформы, судебные установления входили в состав общих губернских и уездных учреждений; их пространственная компетенция совпадала с границами губерний и уездов. По судебным уставам 1864 года план судебных инстанций представляется в следующем виде. Верховный надзор за отправлением правосудия принадлежит Кассационным департаментам Сената. Высшей апелляционной инстанцией являются судебные палаты, компетенция коих простирается на несколько губерний; окружные суды установлены для нескольких уездов. Из этого плана видно, что уставы 1864 г., создали для судебной части специальное деление, не совпадающее с губернским. Между тем, бывшее II Отделение Собств. Е. И. В. канцелярии, при издании II т. Св. зак. 1876 г., отступило от этой мысли уставов и включило новые судебные установления в круг губернских. Но это привело к великим несообразностям. Так, судебные палаты включены в круг губернских учреждений наравне с подчиненными им окружными судами и старшими нотариусами; прокурор судебной палаты объявлен губернской властью наравне с прокурорами окружных судов и т. д. Поэтому мы не вили м основания отступать от взгляда судебных уставов и относим судебное деление к специальным. В настоящее время местности, в коих открыты новые судебные установления, образуют девять округов, подведомственных судебным палатам. Они суть: С.-Петербургский*(2256), Московский*(2257), Харьковский*(2258), Одесский*(2259), Киевский*(2260), Казанский*(2261), Саратовский*(2262), Варшавский*(2263) и Тифлисский*(2264).

II. В отношении военного управления, вся империя разделена на округи, коих в настоящее время, после упразднения Оренбургского округа, 13. Назначение военно-окружных управлений, организованных по плану бывшего военного министра графа Милютина - установить на местах фактический контроль над войсками и ближайшее заведование по военно-хозяйственным операциям. Поэтому военно-окружные управления имеют довольно сложную организацию. Во главе управления поставлен командующий войсками, которому подчинены все войска, находящиеся в округе, а равно все местные чины и учреждения военного ведомства. Затем, окружные учреждения, действующие под главным начальством командующего войсками, устроены соответственно различным отделам военного министерства. Два учреждения ближайшим образом разделяют с командующим войсками труды по общему управлению округом: 1) военно-окружной совет - высшее в округе установление по делам хозяйственным и 2) окружной штаб - на коем лежит делопроизводство по управлению войсками в отношении частей строевой, инспекторской и хозяйственной. Прочие установления заведуют отдельными предметами военно-окружного управления, соответственно подобным учреждениям при военном министерстве. Таковы: 1)окружное интендантское управление; 2) окружное артиллерийское управление; 3) окружное инженерное управление; 4) окружное военно-медицинское управление; 5) окружной инспектор госпиталей; 6) военно-окружной суд с состоящими при нем лицами прокурорского надзора.

III. Округи учебные. Министерство народного просвещения имеет на местах главных своих представителей в лице попечителей учебных округов. Попечителям подчиняются в административном отношении гимназии. Относительно университетов они поставлены в качестве лиц высшего надзора. Должности попечителей учреждаются обыкновенно в таких городах, где имеются университеты. Это старое традиционное начало, совпадающее со временем учреждения университетов при Александре I. Именно, по Уставу 1804 года, гимназии и другие средне учебные заведения были подчинены университетам, т. е. университетским советам и ректорам, под общим надзором учрежденной впоследствии должности попечителя. С видоизменением должности попечителя прежнее деление на учебные округи осталось. Окружными городами избираются по общему правилу те, в которых имеется университет. Но начало это не может быть строго проведено в практике, так как присутствие представителя высшей администрации учебного ведомства требуется и там, где нет университетов. В настоящее время имеется 11 учебных округов, кроме Сибири и Туркестана, где не установлено должности попечителя.

В 8 округах центрами являются города университетские. Таковы округа: 1) С.-Петербургский*(2265), 2) Дерптский*(2266), 3) Московский*(2267), 4) Казанский*(2268), 5)Киевский*(2269), 6) Харьковский*(2270), 7) Одесский*(2271) и 8) Варшавский*(2272).

Три округа имеют своими центрами не университетские города, а именно: 1) Виленский*(2273), 2) Оренбургский*(2274) и 3) Кавказский, обнимающий весь Кавказский край. В Сибири и Туркестане заведование учебным делом вверено главным инспекторам училищ.

IV. Специальное деление установлено также для целей управления государственными путями сообщений, как сухопутными, так и водяными. Европейская Россия (без Царства Польского и В. кн. Финляндского), разделена на 8 округов*(2275). Местопребывание окружных управлений назначено в следующих (согласно чему именуются и округи): С. -Петербург, Вытегра, Вышний-Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округи подразделяют на дистанции.

V. Церковное деление России. Разделение Империи для целей церковной администрации собственно совпадает с губернским делением. По общему правилу, окончательно установленному императором Павлом, в каждом губернском городе полагается епископская кафедра. Но начало это не могло быть везде выдержано, потому что не повсеместно количество православных церквей требует присутствия высшей церковной администрации в каждом губернском центре. Вследствие этого некоторые губернии соединены в одну епархию. Сюда относится, например, Литовская епархия, обнимающая три губернии: Виленскую, Ковенскую, и Гродненскую,- епархия Варшавская - одна на все губернии Царства Польского, Рижская - для Остзейского края и др. Всех епархий в России считается 58.

Д) СПЕЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ГУБЕРНИЯХ И УЕЗДАХ

§ 97. Если для некоторых целей управления созданы специальные деления, обнимающие несколько губерний, то по другим предметам центральные установления имеют свои органы в губерниях и уездах. Пространство действий этих установлений совпадает с границами означенных единиц; но они не входят в круг губернских и уездных властей. Отличительный признак этих установлений, по определению 17 ст., состоит в том, что они "состоят в прямой зависимости от своего начальства" (центрального или окружного). Но этот признак не может быть применен ко всем подобным установлениям. Некоторые из них, как, например, губернские распорядительные комитеты и комитеты статистические, состоят под председательством губернатора и в его ведении; относительно других (управление акцизными сборами) он облечен правом ревизии; третьи составляют часть сословных учреждений, а потому не могут быть поставлены от них особо. Таково дворянское депутатское собрание. Оно есть установление по внутреннему управлению дворянских обществ, а последние суть общества губернские. Хотя они и подчинены Сенату по департаменту герольдии, но это подчинение не означает установления иерархической зависимости депутатских собраний от департамента.

Второй отличительный признак этих особых установлений, указываемый 17 статьею, состоит в том, что "одни из сих установлений находятся во всех губерниях, другие же только в некоторых". Итак, неповсеместность этих установлений, возможность учреждать их в одних губерниях и не учреждать в других отличает их, по-видимому, от установлений, которые причисляются к кругу губернских, а потому должны быть в каждой губернии.

Но и этот признак не имеет безусловного значения. Действительно, некоторые из особых установлений могут быть учреждаемы только в некоторых местностях, по самому свойству дел, им поручаемых. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо только в пограничных местах; таковы удельные конторы и управления, учрежденные в местностях, в коих находится достаточное число удельных имений. Но отсутствие или наличность других "особых" установлений в губернии определяется не родом предоставляемых им дел, но их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких губерниях, по соображениям правительства, может быть поручено одному и тому же установлению. Так, Пензенская контрольная палата производит ревизию оборотов и по Самарской губернии; Киевская контрольная палата ревизует счеты и по Волынской губернии. Но в этом отношении контрольные палаты не отличаются от управлений государственных имуществ, которые также могут быть соединяемы в одно для нескольких губерний. Таковы Смоленско-Витебское и Тульско-Калужское управления государственных имуществ.

Происхождение "особых" установлений имеет свое историческое основание. Учреждение о губерниях определило круг общих губернских властей, мало измененных последующими узаконениями. Но число учреждений, действующих на местах, непрерывно увеличивалось под влиянием двух причин. Во-первых, разные установления создавались на местах для целей и удобства отдельных центральных управлений; во-вторых (и это самое важное), с развитием законодательства по предметам местного благоустройства и хозяйства в губерниях создавались особенные учреждения большей частью смешанного, сословно-бюрократического характера, под именем комиссий и комитетов, состоявших под председательством губернатора, но не введенных в круг общих губернских установлений.

Характер таких особых учреждений выясняется лучше всего из 25 ст. II т. Св. зак. изд. 1857 года, которая составлена еще до преобразования нашего местного управления. Многочисленные установления, названные в этой статье, могут быть подведены под три категории:

1) Сословное установление по делам дворянских обществ, т. е. депутатское собрание.

2) Установления, являвшиеся органами центрального правительства или предназначенные для специальных целей одного ведомства. Таковы мануфактурные комитеты (существовавшие лишь в некоторых городах), таможни, горные и соляные правления, межевые конторы и т. д.

3) Установления, предназначенные для особенных целей народного здравия, местного хозяйства и благоустройства. Таковы: врачебные управы, губернские и уездные комитеты общественного здравия, губ. строительные и дорожные комиссии, губ. комитеты земских повинностей, и т. д.