Г) Реформы Екатерины II и Павла I (1762 - 1801)

§ 67. Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I*(1558). Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе.

С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю*(1559).

Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философиею XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елисавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.

§ 68. В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, "что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время"*(1560). Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела*(1561), 2-му - судебные, 3-му дела - по губерниям, состоявшим на особом положении*(1562) и некоторым специальным управлениям*(1563), 4-му - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено "отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", 2-му - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.

Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция*(1564), преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем "наказе" императрица выразила взгляд, что Сенат есть то "хранилище законов", какое должно существовать в каждом государстве*(1565).

§ 69. Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы*(1566). С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет*(1567). Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только "оком государевым" при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления*(1568). В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная*(1569), вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.

Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству*(1570), но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные частя своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину*(1571), канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три "первые" коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее*(1572). Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы.

Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины - сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов*(1573). Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий*(1574). По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.*(1575). Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и de facto наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью*(1576).

Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент д. б. соответствовать губернскому правлению, 2-й - казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия.