Глава вторая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от подчиненных правительственных властей

§ 41. Под именем распоряжений, исходящих от правительственных мест и лиц, мы разумеем здесь общие административные правила, издаваемые администрацией в разъяснение и развитие действующего законодательства.

Компетенция административных распоряжений в этом смысле определяется 51-ю ст. Осн. зак.

"Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти". Примечание. "Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений, не составляют сами по себе нового закона".

Таким образом, 51 ст. определяет компетенцию административных распоряжений путем отрицательным. По смыслу ее, всякое постановление, не противоречащее существующему закону и не составляющее само по себе нового закона, может быть издано подчиненным административным местом. К таким постановлениям относятся распоряжения, которыми объясняется образ исполнения известных учреждений, разрешаются недоумения при применении закона и подтверждается сила существующих законов*(107). Следовательно, законодательство исходит из того предположения, что административные распоряжения не могут иметь самостоятельного содержания, что они могут заключать в себе только применение закона в порядке исполнения.

В принципе наш закон действительно, держится этой точки зрения. Вся законодательная и высшая исполнительная власть, по силе наших законов, сосредоточивается в руках верховной власти*(108). В таком же духе редактированы и отдельные постановления, касающиеся Сената и министерств. Сенату вверяется высший надзор за всеми учреждениями империи в порядке управления и исполнения (ст. 2 Учр. сен.). По 26 ст. того же учреждения, 1-му департаменту сената, обнародывающему законы, предоставлено право указывать порядок исполнения законов и разрешать силою их все недоразумения и затруднения, возникающие при их применении. 30 ст. Учр. Сената дает ему право пресекать силою и на основании закона все известные ему злоупотребления при применении закона. Сюда же относится 229 ст. этого учреждения. Далее, 211 ст. Учр. мин. предписывает министрам вносить на разрешение Сената представления о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силою существующих законов (в особенности сюда относятся 1, 2, 3 и 6 пп., 211 ст.). Затем, сами министерства рассматриваются исключительно, как исполнители закона. Именно - 190 ст. Учр. мин. гласит, что министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение. На этом основании 194 ст. этого учреждения дает министрам право силою закона разрешать, по представлению подчиненных мест, различные недоразумения и затруднения, возникающие при применении закона, и принимать все меры, необходимые для его исполнения (пп. 3 и 4 ст. 194).

§ 42. Но эта идея административного распоряжения по русскому праву, в особенности в последнее время, не имеет практического значения. Право административных распоряжений развилось гораздо дальше тех пределов, которые указаны в нашем законодательстве. В последнее время, преимущественно в нынешнее царствование, весьма многочисленны примеры того, что, при издании отдельных законоположений, администрации или подлежащему органу административной власти дается право издавать распоряжения в развитие изданного постановления, следовательно восполнять закон своими распоряжениями, издавать различные дополнительные правила. В настоящее время некоторые части администрации, в виде опыта, управляются на основании циркуляров и распоряжений министерств*(109). Таким образом, фактически наше законодательство пришло к тем же результатам относительно власти исполнительной и ее распоряжений, к каким в других европейских государствах пришли уже давно.

Этим объясняется интерес, возбуждаемый вопросом о мерах по русскому законодательству для поддержания согласия между законом и распоряжениями, о тех средствах, которыми обеспечивает наше право обязательную силу закона в случае противоречия ему административного правила.

Чтобы понять важность этого вопроса, надо указать на различие в его постановке в прежнее время сравнительно с настоящим.

В прежнее время административное распоряжение, в принципе, не могло иметь самостоятельного содержания. Оно должно было заключать в себе применение закона к отдельным случаям. Переступление за эти границы являлось актом злоупотребления власти и влекло за собой ответственность по уголовным законам*(110). Следовательно, с точки зрения прежней постановки вопроса, важнейшими мерами к поддержанию согласия закона с административными распоряжениями служили более или менее строгие правила об ответственности административных мест. Но в настоящее время за административным распоряжением признается самостоятельное содержание. Оно может быть издано в развитие существующего права; им восполняется действующий закон. При таких условиях вопрос об ответственности отступает на задний план, не теряя, однако, своей важности для тех случаев, когда речь идет о злоупотреблении власти. Относительно административных распоряжений в современном смысле является важным совокупность мер, при помощи которых может быть уничтожена обязательная сила незаконных распоряжений. В настоящее время интересы законности требуют не столько наказания лиц, издавших то или другое неправильное распоряжение, сколько отмены этого распоряжения.

§ 43. Вся совокупность средств отмены незаконных административных правил зависит от одного начала, признаваемого во всяком сколько-нибудь развитом законодательстве, - начала закономерного повиновения. Закономерное повиновение противополагается повиновению пассивному, когда каждое распоряжение, каковы бы ни были его содержание и форма, безусловно обязательно для лиц, его исполняющих. Пассивное повиновение уничтожает всякое различие между обязательной силой распоряжения. Для того, чтобы это различие существовало, необходимо признать обязанность повиноваться распоряжению только в пределах закона.

Вопрос о степени признания закономерного повиновения в нашем законодательстве должен быть рассмотрен: а) по отношению к подчиненным правительственным местам и б) относительно частных лиц, общественных и сословных собраний.

§ 44. В сфере официальной принцип закономерного повиновения был признан еще Петром Великим. Указом 20 января 1724 г. он установил: 1) обязанность не исполнять предписаний начальства, противных закону, под страхом наказания и 2) право представления и протеста со стороны подчиненных мест и лиц, получивших незаконное распоряжение*(111). Первое из этих начал прямо отменяет принцип пассивного повиновения. Оно установляет самостоятельную ответственность подчиненных лиц, которая должна быть признана чрезвычайно важным стимулом для того, чтобы подчиненные установления не чинили исполнения по противозаконным предписаниям*(112). Право представления и протестов установляет возможность совершенной отмены постановления, сделанного каким-либо административным лицом или местом.

Начала, постановленные Петром Великим, легли в основание ныне действующего права. Принцип закономерного повиновения признается всеми частями нашего законодательства, начиная с Уложения о наказаниях.

393 ст. Улож. о наказ. гласит: "За явно оказанное начальству в делах службы ослушание, кроме лишь случая, если бы начальник потребовал чего-либо противозаконного, виновный приговаривается" и т. д.

403 ст. того же уложения восполняет эту статью, установляя самостоятельную ответственность низших исполнительных органов. По силе 403 ст. подчиненное лицо, исполнившее незаконное приказание или желание начальника, подвергается наказанию вместе с начальствующим, но в меньшей степени.

В законах государственных это начало проведено так же логично и в том же смысле. Но постановления этого рода различны, сообразно различию учреждений, которые облечены правом издавать распоряжения.