§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно быть рассмотрено по его содержанию и по его объему.

Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства. Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, по существу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и во-2-х, по форме, со стороны редакции проекта.

Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия или непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого Государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата*(59). Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.

Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из 55 ст. Осн. зак., по смыслу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете". То же повторяется в 198 ст. Общ. нак. мин.: "Государственный совет есть средоточие, куда поступают все представления о новых законах. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению Государственного совета на основании учреждения его, не представляется Императорскому Величеству мимо сего совета"*(60). Эти постановления подтверждаются и 23 ст. Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через Государственный совет.

Ст. 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего правила некоторые изъятия*(61). Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность Государственного совета? Из начальных слов 24 ст. видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению Государственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма значительной степени. Так, во-1-х, в учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197 и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть 24 ст. говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в Государственном совете. Таков, напр., вопрос о воинской повинности. Таким образом, 24 ст. ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта 23 ст., а совокупность остальных 20-ти. Сами основные законы установляют только одно изъятие из 50 ст., в силу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете", именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к 50 ст. по прод. 1868 г.).

§ 23. Из рассмотрения точного смысла 24 ст. мы можем вывести заключение, что Государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.

В Государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов Государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент законов*(62). Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.

Рассмотрение проекта в департаменте Государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в Государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в Государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем присутствовать*(63).

Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия, он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т.п. (ст. 51, п. 2.).

Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса: должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?

§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховною властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. зак. "Законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти". Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.

Такое безусловное право принимать или отвергать проекты закона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не исключая и монархов конституционных государств*(64). Но в монархиях неограниченных, где законодательные учреждения имеют только совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Государственного совета, во-2-х, положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.

§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется 108 ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн. зак., ни один новый закон не может быть издан иначе как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании нуждаются не одни только законы. На основании 94 ст. Учр. гос. сов., собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве, лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнение совета по росписи государственных доходов и расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл 108 ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон, устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в иной форме, указанной 53 ст. Осн. зак. (об этих формах см. ниже), и утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем, по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародываются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).

Таким образом, 108 ст. этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение утверждается в следующих формах: а) в форме указа Сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелевается его исполнить*(65). Самый указ подписывается именем императора. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью "быть по сему"*(66). б) Особо важные узаконения обнародываются в виде манифестов, за собственноручным подписанием государя*(67). Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно - в обнародовании закона.