Глава первая. Права верховной власти

§ 115. Права государственной власти, во всем их объеме, принадлежат государю императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора. но самостоятельно в кругу предоставленных им дел.

Эта мысль выражена в Наказе императрицы Екатерины II: "Основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева"*(266).

§ 116. Система подчиненных властей, имеющих свою компетенцию и определенную степень власти, соответствуя природе монархии, как правильной государственной формы, удовлетворяет и требованию разделения властей, необходимого во всякой форме правления.

Принцип разделения властей не предполагает образования среди государства трех или двух суверенных органов власти с особыми функциями. Теория Монтескье и других представителей строгого конституционализма не выдержала теоретической и практической критики*(267). Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти, и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию. Но принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти.

§ 117. Вопрос об осуществлении прав государственной власти должен быть поставлен следующим образом: могут ли все эти права осуществляться непосредственно тем лицом или установлением, которым принадлежит верховная власть в государстве?

Ответом на этот вопрос может служить анализ природы различных функций государственной власти. Вся совокупность этих функций разделяется на две категории.

Одна из них предполагает деятельность лица или установления, стоящего выше закона, являющегося творцом действующего права, восполняющего его пробелы, отменяющего, в иных случаях, применение закона. Сюда относятся издание законов, аутентическое их толкование, помилование преступника и т. д.

Другие функции власти, по существу своему, предполагают деятельность органов подзаконных, облеченных строго определенными правами и несущих ответственность за неправильное пользование этими правами. Сюда относится деятельность судебная и административная. Каждый акт судебной власти есть не что иное, как применение общего закона к отдельному случаю. Следовательно, власть, применяющая такой общий закон, сама должна быть подчинена ему; этим обусловливается равенство граждан пред законом и единообразие судебной практики. Если судебное разбирательство будет принадлежать непосредственно верховной власти, значение общего закона, одинаково ограждающего права всех, будет поколеблено. Судебные решения, исходящие от власти, поставленной выше закона, могут превратиться не в применение общего закона к частным случаям, а в отдельные узаконения, изданные по поводу этих частных случаев, ad hoc. Возможность защиты от неправильных решений, имеющая место там, где отправление правосудия находится в руках подзаконных органов, будет устранена неответственностью верховной власти. Таким образом, задача правосудия не может быть непосредственно осуществляема верховною властью; она должна быть предоставлена особому органу. Из этого, конечно, не следует, чтобы суд превратился в часть верховной власти, самодержавную по отношению к другим властям. Суд есть учреждение подзаконное, зависящее от единой верховной власти. Он действует ее именем, под ее верховным надзором; верховная власть сохраняет за собою право помилования лиц, осужденных судом, и т. д. Суд самостоятелен в области применения права в пределах своей компетенции.

§ 118. То же самое должно сказать о деятельности административной. Мы не говорим уже о материальных затруднениях для верховной власти ведать непосредственно все подробности управления, ни о том, что законодательство разрослось бы до неслыханных размеров при внесении в него мелких административных распоряжений, принятых верховною властью. Эти соображения целесообразности уступают место следующему юридическому основанию. Каждое административное распоряжение должно быть основано на общем законе, определяющем круг ведомства (компетенцию) и степень власти каждого органа управления. Только при этом условии административная деятельность государства может быть заключена в пределы, согласные с неприкосновенностью прав частных лиц, определенных общим законодательством страны. Только при этом условии частное лицо может противопоставить свое право незаконному распоряжению администрации и искать защиты от ее несправедливых притязаний. Необходимость вмешательства верховной власти в дела административные возникает: а) вследствие затруднений во внутреннем управлении, если они не могут быть разрешены силою существующих законов, и б) вследствие чрезвычайных происшествий, требующих исключительных, экстралегальных мер (объявления осадного положения и т. д.).