§ 7. Этими данными определился процесс образования новой королевской власти, отразившийся и на развитии системы государственных должностей. Процесс этот слагался из следующих моментов:

1) постепенной конфискации верховных прав феодальных владельцев в пользу короля, следовательно в постепенной концентрации политической власти;

2) подчинения королям всей массы народонаселения, которая через это была эмансипирована от местной зависимости;

3) распространения действия королевских установлений и должностей на всю территорию, с устранением местных правительств от задач управления*(1198).

В связи с этим процессом и история должностей представляет несколько резко определенных моментов. Первый момент соответствует той эпохе, когда королевская власть не выделилась еще из массы феодальных установлений, как учреждение sui generis. Второй соответствует эпохе постепенного развития и торжества королевской власти. Третий - эпохе образования правомерного государства, торжеству конституционных начал.

§ 8. Во время полного и бесспорного господства феодальной системы, когда короли входили, так сказать, в состав феодального общества, должностные лица, окружавшие короля, находились в одинаковом положении со слугами всякого вотчинника. Они были слугами короля, Защита его личных прав, попечение об его личных интересах были их единственною задачею. Начала вотчинного государства проникали королевскую администрацию так же, как и администрацию каждого феодального владельца.

Положение ее видоизменяется с переменою отношений королей к феодальному обществу, с того времени, как они выступили против него во имя новых идей. Для преобразования этих отношений, королям нужно было найти для себя точку опоры сие феодального строя. Первоначально эта точка опоры указана была церковью. Она выдвинула вперед некоторые нравственные требования, извлеченные из священного писания. Так она провозгласила обязанность короля защищать слабых против сильных и т.п.*(1199). Как ни общи были эти требования, но они имели огромное значение для зарождавшейся государственной власти. Они возвысили королевскую власть над их прежним вотчинным миросозерцанием; они расширили их требования по отношению к вассалам, показав всю недостаточность номинального "сюзеренитета" для осуществления новых задач. Короли начинают сознавать иное свое призвание, становятся на служение новой идее*(1200).

Но решительное влияние на преобразование королевского управления имела внутренняя борьба элементов феодального общества, т. е. движение общие. Из-под феодальной иерархии вдруг высвободилась новая сила, непохожая на "вассальство", объявила последнему непримиримую войну и заключила союз с королевскою властью. Это движение имело важные последствия. Во-первых, оно подорвало могущество феодальной аристократии и тем облегчило задачу королей. Во-вторых, оно дало новое, реальное основание для королевской власти. До сих пор король стоял во главе феодального общества как его бессильный сюзерен. Движение общин выдвинуло вперед нацию*(1201), становясь во главе которой короли превращаются в действительных государей. Они могут уже противополагать задачи своего правительства частным интересам, во имя общего блага. В-третьих, развитие городского самоуправления имело неотразимое влияние на политическое развитие Европы. В их среде практически и даже теоретически выработались новые начала государственного управления. Здесь, в противоположность феодальному порядку, общий интерес в первый раз выступает на первый план. Власть впервые делается общественною и ответственною должностью. Оживление торговли и ремесел, образования, изучение римского права, сложные отношения и новые потребности, неизвестные первобытному "хозяйству", повели к уяснению новых отраслей администрации. Новая организация суда, сложные полицейские установления, мудрое финансовое управление - все это родилось в городах*(1202). Если города не могли остаться полунезависимыми государствами, если они должны были подчиниться требованиям более широкого национального единства, то выработанные ими начала и учреждения не умерли. Они были внесены в новое государство общественным классом, вышедшим из городов, буржуазиею, составлявшею долгое время опору королевской власти*(1203).

§ 9. Под влиянием нового движения зарождается и укрепляется идея государственных должностей. Должностные лица остаются слугами короля, в том смысле, что они видят в силе королевской власти точку опоры для разрешения всех общественных и политических вопросов своего времени. Они понимают, что только королевский суверенитет может подчинить себе и объединить все элементы общества; они проповедуют безусловное повиновение власти короля потому что в этом повиновении - опора их собственной власти. Все усилия их направлены к тому, чтобы утвердить в общем сознании суверенитет короля; королевская власть выводится из слов священного писания, из мнений римских юристов и из философских соображений*(1204). Полное и ясное отражение этих идей можно найти в знаменитом сочинении Бодена*(1205). Здесь впервые представляется полное и всеобъемлющее учение о суверенитете*(1206) и о государственных должностях, как органах этого суверенитета. К этим светским, так сказать, условиям возвышения королевской администрации, в значительной части Европы присоединились и религиозные. Реформация в своей борьбе с папским престолом опиралась на светскую власть, которую она старалась возвысить всеми силами*(1207). Поэтому абсолютизм сделал большие успехи в протестантских государствах континентальной Европы.

Но во всех этих аргументах проглядывает новое стремление. Королевская власть, в глазах новых ее слуг, является как бы средством для осуществления разнообразных задач государства. На место прежнего вотчинника становится носитель известной идеи. Он служит ей вместе с органами своими - должностными лицами. Правительственное всемогущество является средством обеспечения благосостояния и безопасности государства*(1208). Новое чиновничество воплощает в себе идею полицейского государства.