§ 12. Из тесной связи начал политического устройства каждого государства, с его административной системой, нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое.

Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных.

Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи "местности", имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов.

"Надо вспомнить, говорит князь Васильчиков, горячий сторонник этой мысли, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще много других скромных польз и нужд, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Самоуправление, в том смысле, как разумеют это в Англии и в Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и в стороне от их шумных и смутных словопрений".

Начнем с различения "высших государственных задач" и польз и нужд местного населения. Для определения круга последних и выделения "внутреннего управления" из "сферы политики" весьма трудно найти надежный масштаб, потому что "политика" неизбежно примешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность".

Исходною точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды. Но и это понятие определит круг деятельности местных союзов только в том случае, если мы возьмем его в наиболее тесном смысле заведование имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения - таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг "местных задач" будет приблизительно исчерпан.

Но как только мы выйдем за эти пределы и коснемся предметов, которые обыкновенно желают видеть в кругу местных задач,- нам трудно будет провести границу между государственными и местными.

Таково, во-первых, народное образование. Вопрос о народном образовании не может быть поставлен в круг чисто местных задач, решаемых для себя и по своему усмотрению отдельными союзами. Народное образование не есть потребность такого-то уезда или города: оно есть потребность общегосударственная, удовлетворение которой нуждается в известном общем плане, касающемся количества школ, определения школьного возраста, предметов преподавания и т. д. Там, где существует система обязательного образования, оно возникло вовсе не из того, что "местные жители" нуждаются в просвещении, а из того, что государству необходимо, чтобы по возможности все граждане достигали определенного уровня образования. Этот предмет вверяется местному управлению потому, что выполнение такой задачи на местах представляет больше удобств и нуждается в содействии местных обществ.

В такие же условия поставлены части санитарная и продовольственная. Обеспечение народного здравия и продовольствия никак не может быть выделено из круга тех задач, составляющих предмет государственного управления, ввиду влияния санитарных и продовольственных условий на положение не только данной местности, но и целой страны, по необходимой связи ее частей. Государство не может оставаться равнодушным к заразе, проявившейся хотя бы только в отдельной местности; оно не может оставить без внимания голод, свирепствующий хотя бы только в нескольких уездах. Нельзя, наконец, не указать на очень важный предмет и видную потребность местного населения - безопасность. Обеспечение безопасности есть насущная и непрерывная потребность каждого, но вместе с тем, как известно, нигде оно не исключается из предметов государственного управления, и полицейская функция всегда останется функциею государственною. Поэтому различие между политическими и административными задачами государства нетождественно с различием между государственными и общественными целями: задачи политические и административные одинаково суть задачи государственные.

§ 13. Рассматривая, затем, предметы ведомства органов самоуправления, там, где оно существует, мы легко заметим, что характеристическою чертою этой системы является призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства. Таков именно характер самоуправления в Англии.

Гнейст, обобщая данные английского законодательства, определяет круг местных задач следующими чертами. Государство, говорит он, переносит свои права на учреждения местного управления:

1. "Из сферы гражданского правосудия переданы в графства: решение вопросов факта присяжными по гражданским делам; приведение в действие постановлений королевского суда через управление шерифа; покрытие издержек местной юстиции из налогов графства (county rate) и выдачами шерифа.

2. Из сферы уголовного правосудия и полиции переданы в графства: предварительные определения об уголовном преследовании, постановленные или большим (обвинительным) судом присяжных, или коронером (coroners inquest); постановление обвинительных или оправдательных приговоров малым судом присяжных (jury); низшая уголовно-судебная власть, власть судебно-полицейская, следственная и высшая административная полиция, предоставленные мировым судьям; низшие дела полицейского управления, предоставленные констеблям и частью приходским старостам, смотрителям за бедными и дорожным смотрителям; наконец, покрытием издержек по уголовным преследованиям, низшему уголовному правосудию и полиции из местных налогов.

3. Городам, имеющим муниципальное устройство*(2110), переданы приблизительно в одинаковом объеме уголовная юстиция и полиция, в связи с заведованием городским имуществом; дела эти отправляются мэрами, мировыми судьями, большим и малым жюри, констеблями; в городах, составляющих по особым привилегиям самостоятельное графство (county corporate), имеются особые шерифы и своя милиция.

4. Из области военного управления переданы в графства: постановления определенного количества милиционеров, назначение офицеров и образование комиссии для управления воинскими делами - обязанности, возлагаемые на лордов-лейтенантов и их помощников (deputy lieutenants); устройство цейхгаузов и некоторые дополнительные выдачи из местных налогов; заведование воинским постоем и подводною повинностью через констеблей.

5. Из области церковного управления на приходы возложены: поддержание церковных зданий, доставление материальных средств для богослужения, хозяйственное управление церковным имуществом и полиция богослужения - обязанности, возлагаемые на церковных старост (Churchwardens). Издержки по управлению покрываются церковным налогом (Churchrate).

6. Из области полиции благосостояния приходам и их союзам (unions) передано общественное призрение в виде занятия работами бедных, способных к труду, и вспомоществование натурой и деньгами лицам, к труду неспособным. Эти обязанности возложены на смотрителей за бедными (overseers), на управу (board), ведающую общественным призрением в пределах союза и состоящую из выборных попечителей (guardians) и местных мировых судей. К этому присоединяется персонал назначенных инспекторов на жалованья. Издержки покрываются налогом в пользу бедных (poor rate), который является самый значительный из местных налогов. Контроль над управлением принадлежит местным мировым судьям и особому центральному учреждению по местным делам (Local-gouvernement-board).

7. Из области полиции здравия и строительной на приходы и их союзы возложены как денежные расходы, так и личная служба, отправляемая приходскими должностными лицами, мировыми судьями и новообразованными управами (boards).

8. Содержание общественных мостов возложено на графства, в коих этим делом заведуют мировые судьи, с возложением издержек на счет налогов графства; содержание дорог возложено на приходы и их союзы, действующие через дорожных смотрителей (Survoyors of Highways), состоящих под контролем мировых судей. На содержание дорог определен особый налог.

9. По законам 1870 и 1876 гг.*(2111) начальное народное образование вверено школьным округам и образуемым в случае нужды союзам округов. Там и здесь заведование этим делом вверено выборным школьным советам, действующим под контролем комитета тайного королевского совета по делам образования.

10. С вышеизложенными обязанностями соединяется: 1-е, обязанности по раскладке, взыманию и употреблению местных налогов на цели, указанные законом, и отчетность по этим предметам. Обязанности эти возлагаются на приходских и союзных должностных лиц; 2-е, обязанности мировых судей разрешать дела по жалобам и искам по неправильности в местном управлении и по заведованию податями; 3-е, учреждение по графствам оценочных комиссий для раскладки прямых государственных налогов (налог поземельный, подорожный и друг.).

Рассматривая эти предметы ведомства английского самоуправления, легко заметить, что, исключив из них задачи государственного характера, мы уничтожим мысленно все то, что отличает эту систему, что дает ей смысл и жизнь и, наконец, то, что определяет характер самого английского государства в его основных чертах.

§ 14. Если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей.

Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей.

Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собою разумеется, что они отправят эту власть на основание законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями*(2112).

В предоставлении органам самоуправления власти распоряжения, приказа и, в необходимых случаях, принуждения, состоит характеристическая черта этой системы, без которой она не может носить названия системы самоуправления.

Государство может выделить в пользу местных единиц разных названий и размеров (города, округи, уезды и т. д.) многочисленные предметы, которыми оно не считает нужным ведать через собственных своих агентов или по которым оно считает полезным содействие местного населения. Оно может предоставить местным обществам, в кругу этих предметов, полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора случаями самой очевидной необходимости. Но если органы этого общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению, - они не будут органами самоуправления.

Им может быть предоставлено право установления местных сборов, но в случае необходимости взыскания недоимок они обязаны будут обращаться к содействию местной полиции; они могут быть призваны к попечению о народном здравии, но без права преследовать и пресекать нарушения устава по этому предмету; им может быть предоставлено попечение о путях сообщения, но без права принимать принудительные меры к исправлению дорог. Поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительственные установления - с другой стороны.

Они не будут установлениями частными, потому что главнейшие предметы их деятельности будут взяты из круга предметов государственного управления (народное продовольствие, здравие, образование, торговля, промышленность, пути сообщения и т. д.). Но они не будут и установлениями правительственными, так как способ и порядок их действия будет тождествен с условиями частной инициативы.

Во всяком случае, они не явятся совокупностью установлений, через которые государственная власть проводит свои меры и на которые опирается ее могущество. Действительная власть по предметам местного управления по-прежнему будет сосредоточиваться в руках правительственных агентов, назначенных центральною властью или, по ее полномочию, местными ее представителями. Выборные же установления, с точки зрения их отношения к государственному управлению и должны удовлетворять целям троякого рода:

1. Они дают возможность местным обществам заведовать своими пользами и нуждами, выделенными по закону из круга общегосударственных задач и признанных за интересы местные.

2. Они являются вспомогательным для государства средством в выполнении разных операций финансового управления, которые не могут быть приняты на себя ни центральным, ни местным правительством (раскладка налогов и повинностей).

3. Они восполняют деятельность государства в кругу попечения о народном благосостоянии (попечение о народном здравии, образовании и т. д.).

Во всех этих отношениях органы общественного управления являются установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства, или же ведают такими предметами, которые государство выделило из круга своих попечений. Но оно через это не основывает системы самоуправления, всегда предполагающей тождество органов общественного и государственного управления на местах.

§ 15. С этой точки зрения должно рассматривать систему внутреннего управления в государствах, сохраняющих, вследствие исторических и политических условий, систему централизации. Эта точка зрения, прежде всего, применима к абсолютным монархиям.

Формы управления, свойственные абсолютным монархиям, суть формы управления бюрократического, применяемые ко всему, что признается интересом государственным и везде, где это требуется для обеспечения существующей формы правления.

Этот факт является прямым последствием самого процесса установления абсолютных монархий, нам известных. Абсолютная монархия, рассматриваемая с точки зрения ее исторического значения, повсеместно являлась формой, в которой новоевропейские народы искали исхода из территориального и политического раздробления и способа обеспечения возникавших общенациональных интересов. Иначе говоря, абсолютная монархия была формою нового государства, соответствующей первым требованиям национального единства. В этом смысле она может быть противопоставлена политическим формам прежнего времени.

На западе Европы абсолютная монархия совершила территориальное объединение стран, политически раздробленных в феодальную эпоху.

Через нее совершилось сосредоточение политической власти, прежде разделенной между могущественными вассалами бессильной короны.

Она явилась первою представительницей общих интересов нации, сознание которых не возникало еще в феодальных владениях, где правящая власть действовала в кругу чисто местных интересов, понимаемых притом с точки зрения вотчинной.

Это троякое значение абсолютной монархии объясняет как процесс утверждения ее могущества, так и круг тех интересов, осуществление которых она возлагала на своих агентов.

Процесс объединения государства в отношении политическом сопровождался постепенною заменою должностных лиц и властей феодального управления королевскими должностными лицами, мало-помалу вытеснявшими прежние правящие классы из областей суда и управления. Иначе говоря, централизация административная, как мы сказали выше, явилась подспорьем и орудием централизации политической. Некоторые старые права были, правда, оставлены за привилегированными сословиями, а именно, известная доля патримониальной юстиции и вотчинной полиции. Но независимо от довольно тесных этих прав, последние не имели серьезного политического значения и служили даже подспорьем власти центральной, вследствие тесной связи, установившейся постепенно между королевской властью и привилегированными классами. Эти классы, мятежные и грозные для королевской власти в феодальную эпоху, теперь, имея точку опоры единственно в милости короля, сделались сами одним из орудий ее господства над народом, не первенствующим, правда, но занимающих важное место подле главного орудия управления, т. е. бюрократии.

Во-вторых, круг предметов, к которым применялось действие этой новой силы, значительно расширился сравнительно с тем временем, когда королевская администрация не выделялась, по предметам и устройству своему, из круга прочих феодально-вотчинных управлений. Предметами ее являлись те элементарные задачи, которые присущи каждому возникающему государству. Охранение внешней и внутренней безопасности, отправление правосудия и извлечение доходов для содержания вотчинного государства - таковы были ближайшие задачи администрации. Осуществление идеальных задач охраны - религиозно-нравственного и умственного развития сосредоточивалось в руках церкви; меры к развитию торгово-промышленной жизни - в руках городских корпораций. Этот порядок вполне соответствовал состоянию политического раздробления, в котором находилось большинство государств Западной Европы и при котором государственная идея находилась в зачаточном состоянии вместе с сознанием национального единства.

Настало время, когда средневековые, феодальные идеалы отжили свой век. С ХIV столетия мы присутствуем при постепенном образовании государств и народов. В процессе своего образования они переживают трудную борьбу за существование в соперничестве с другими народностями и государствами. Верховная власть становится центром народного единения, и, по общему убеждению, ей должно быть предоставлено право располагать всеми силами общества для достижения двоякой цели: упрочения внутреннего единства и обеспечения внешней независимости страны. По общему убеждению, ей должно быть предоставлено направление хозяйственной, торгово-промышленной жизни страны, потому что она одна могла сделать это, руководясь не одними узкими соображениями местных корпораций, но соображениями общегосударственными.

Верховная власть должна была действовать по этим соображениям, потому, во-первых, что в период соперничества с другими державами и тяжелой борьбы за существование, требовалось напряжение всех сил страны и направление их к одной цели. Во-вторых, потому, что население городов, подавленное своекорыстною политикою выродившихся привилегированных корпораций, само взывало к защите верховной власти и общих законов, приводимых в действие органами верховной власти.

Таков источник той системы управления, которая в конечном своем развитии получила название просвещенного абсолютизма и того государственного вмешательства, которое впоследствии вызвало столько нареканий.

Исторический смысл просвещенного абсолютизма состоял в том, что в данную эпоху все задачи, имевшие национальное значение, были сосредоточены в руках единой власти, облеченной правами всемогущества. Исторический смысл государственного вмешательства состоял в том, что понятие государственных, общенациональных целей было расширено на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, с принесением последним в жертву местных польз и нужд. Административная централизация, бюрократическое управление и опека были естественным последствием этих условий.

Нет ничего удивительного, что централизованная власть, в условиях этой системы, переходила меру необходимого и полезного; что она подчиняла контролю и опеке своих агентов самые незначительные меры и акты; что на исправление моста на ничтожной дороге или на ремонт деревенской колокольни требовалось разрешение отдаленной власти. Система опеки, из всех систем управления, наиболее способна переходить границы необходимого. Из системы, приветствованной в эпоху сложения государств и образования народов, она мало-помалу сделалась тяжким бременем, невыгоды которого сознавались всеми и указывались прямо политической экономией и выдающимися государственными людьми.

Но не это сознание привело к реакции в пользу местного самоуправления; не убеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Не говоря уже о Франции, где первые шаги к самоуправлению были сделаны через 80 лет после первой революции, в Пруссии, как мы видели, реформа местного управления, в духе самоуправления, последовала только через 24 года после событий 1848 года. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления естественно обсуждается не с одной точки зрения ее хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления.