Б. Министерства в неограниченной монархии

§ 128. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монархиях неограниченных, где так трудно провести черту различия между законодательною и высшею исполнительною властями, неприменима система министерств, и что для таких монархий система коллегий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго научной форме, наш известный государственный человек, Д. П. Трощинский, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить систему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий, по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить, вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр Великий, так сказать, только увлекался подражательным направлением, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов неограниченной монархии, как они выразились в некоторых из современных ему западноевропейских государствах и были указаны ему Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных установлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных установлений вообще, другие же относятся специально к учреждению духовной коллегии. Мы остановимся на первых.

Общие мотивы суть: 1) "Известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом", т. е. в коллегии, вследствие всестороннего обсуждения, истина лучше выясняется, чем при рассмотрении дела одним лицом; 2) "Яко известие в познании, тако и сила в определении зде большая есть, понеже вящше по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". Смысл этого мотива заключается в том, что если самое решение коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше, нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве развивается мысль, что коллегии полезны для самодержавного Государя; несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога, что повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно коллежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) "Еще же и ce важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение, и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью". В этом отношении Петр Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единоличном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связана формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Действительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее устройство установлений, нежели на личные способности правителей. 4) "Но ce наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду". По мнению Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член действует под контролем своих товарищей; что если один увлечется каким-либо побуждением, то другой или третий может его остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах надзора, решение могло быть исправлено. 5) "И се тому же подобно, что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не тако удобно есть, яко на единого человека". Следовательно, коллегия независимее, потому что в ней меньше места личным расчетам и отношениям, как это бывает при единоличном управлении. Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в том, что Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, застает здесь опытных товарищей, которые могут содействовать ему в приобретении навыка в делах; через несколько времени новый член коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный правитель в течение многих лет; при малоопытности единоличный правитель скорее попадает в руки докладчиков.

Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управлении он видит залог законности управления, большей независимости установлений; интересы государственной власти достаточно обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учрежденной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управлении. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в 1720 г. вышел знаменитый генеральный регламент коллегиям,- знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являлся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех установлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо коллежского установления заключается в том, что каждая коллегия составляется из определенного числа советников и асессоров, соединяющихся в присутствие под дирекцией президента, который является первым между равными; членам обеспечивается свобода действий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов, причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 коллегий, между которыми распределены были все части управления, а именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия адмиралтейская,- коллегии, впоследствии получившие первенствующее значение; затем, камер-коллегия для управления государственными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для управления горными и мануфактурными делами; для дел торговых имелась коммерц-коллегия, для юстиции - юстиц-коллегия, для ревизии счетов государственных - ревизион-коллегия, для ведения государственных расходов - штатс-контор-коллегия. Число коллегий впоследствии видоизменялось, то увеличивалось, то уменьшалось; наконец образовалось 12 коллегий.

§ 129. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших административных установлениях? Почему начало, прямо ему противоположное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законодательстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно, с теоретической, даже с исторической точки зрения, предпочитать коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский; можно указывать на многие недостатки действующей системы министерств. Но необходимо понять исторический процесс, который привел к их учреждению.

Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно достаточными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием нормальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные, возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны были два условия: 1) чтобы общая система администрации была проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы политическая, так сказать, сторона администрации имела своего представителя в установлении, облеченном правами верховного надзора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века.

Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления (1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр колебался в выборе систем местной администрации. При его преемниках и это непрочное рушилось. До Екатерины II, наши местные установления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не имели установлений, достойных этого названия. Недостаток этот отразился на деятельности коллегий, которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в провинциях. С другой стороны, политический элемент администрации, представленный при Петре Великом верховною коллегиею - Сенатом, долгое время был представлен недостойным образом. Деятельность верховного тайного совета и кабинета способствовала разложению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение Сената при Елизавете Петровне не спасло принципа, завещанного Петром. Мы видели выше от каких причин зависели недостатки сенатского управления и подчиненных Сенату коллегий.

Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), остановилась на мысли о преобразовании местного управления. "Целое,- сказала она,- не может быть хорошо, если части в нестроении". Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторской должности и дала ей больше независимости. Учреждение о губерниях (1775 - 1780) проникнуто мыслью - перенести центр тяжести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, приказом и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены местному же представителю политической власти - генерал-губернатору, подчиненному непосредственно сенату и императрице. Понятно само собою, что отношения Сената и генерал-прокурора, хотя и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должностям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны были отношения Сената к тем общим и специальным задачам администрации, которые не могли быть переданы местным установлениям. Мы видели, что императрица не поручала их сенату или, если и поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверялось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам.

Царствование Павла I довершило неопределенность высших установлений. Значение сената, как высшего административно-политического установления, пало. Система личных поручений воскресла с новою силою. Затем, Павел I восстановил в столице многие коллегии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение местных и центральных коллегий не было определено. Наконец, система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации. Этою необходимостью сколько-нибудь правильного распределения задач управления, установить хотя какие-нибудь условия ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года.