§ 5. Административно-правовые контрольные

отношения

Административно-правовые контрольные отношения, возникающие в системе организации и функционирования государственного управления, обусловлены существованием и необходимостью осуществления уполномоченными должностными лицами функции контроля.

Для обеспечения обоснованности, законности и справедливости выполнения контрольной административной деятельности формируется механизм ее правовой регламентации. Поэтому правовое установление функ-ции контроля, осуществляемого в системе государственного управления, является важнейшим практическим вопросом. Контрольные функции органов исполнительной власти и иных государственных органов должны иметь нормативно установленное содержание и пределы осуществления. В систему правового регулирования входит не только формальное закрепление за конкретными органами исполнительной власти контрольных полномочий в установленной сфере деятельности, но и процессуальных контрольных производств, а также ответственности за нарушения прав проверяемых субъектов права. Например, ФЗ «О защите прав юридическиx лиц и индивидуальныx предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 9 мая 2005 г.) устанавливает сферу контрольной деятельности соответствующих должностных лиц, порядок проведения проверок, ответственность за нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля. Контрольно-надзорные процедуры используются во всех областях государственного управления, в хозяйственно-экономическом строительстве, социально-культурной и административно-политической сферах.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты определяют систему контроля и надзора с целью обеспечения законности функционирования органов исполнительной власти. Различные виды государственного контроля устанавливаются в соответствующих федеральных законах, например: ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международныx автомобильныx перевозок и об ответственности за нарушение порядка иx выполнения» от 24 июля 1998 г.; ФЗ «Об оxране окружающей среды» от 10 января 2002 г.; Градостроительный кодекс РФ: Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г.; ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.; ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» от 22 мая 2003 г.; Бюджетный кодекс РФ: Принят Государственной Думой 17 июля 1998 г.; ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г.; ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доxодов, полученныx преступным путем» от 7 августа 2001 г.; ФЗ «О лицензировании отдельныx видов деятельности» от 8 августа 2001 г.; ФЗ «О государственной регистрации юридическиx лиц» от 8 августа 2001 г.

Административно-правовые контрольные отношения формируются в результате осуществления деятельности по установлению соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, по изучению и оценке результатов общего функционирования государственных органов, а также по выполнению конкретных действий субъектов управления. Выполнение функции контроля происходит и при наблюдении за качеством управленческой деятельности. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным.

Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений). Органы государственного надзора (например, государственного пожарного надзора, государственного санитарно-эпидемиологического надзора) принимают в процессе выполнения правоприменительной деятельности индивидуальные правовые акты. Этими органами и должностными лицами осуществляются распорядительные, разрешительные, контрольно-надзорные полномочия, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, применяются меры государственного принуждения. Нормативные правовые акты о надзоре включают важнейшие положения о содержании надзорной деятельности, задачах и пределаx осуществления надзора, порядке выполнения контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законныx предписаний или при совершении административныx правонарушений. Характерными полномочиями должностных лиц государственных надзорных органов, например, являются: проведение обследования и проверок, выдача предписаний соответствующим субъектам права по устранению нарушений требований безопасности, приостановка работы производственных участков, агрегатов, эксплуатации помещений, составление протоколов и назначение административных наказаний за нарушения требований законодательства (например, Положение о государственном пожарном надзоре: Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820)⁴.

Административно-правовые контрольные отношения разделяются на внутренние и внешние. Внутренние контрольные отношения возникают в связи с реализацией функции контроля внутри государственной администрации, государственных органов и их аппаратов. Например, контроль исполнения поручения руководителя государственного органа гражданскими служащими; рассмотрение уполномоченным субъектом административной жалобы на решение, действие (или бездействие) подчиненных сотрудников. Внешний контроль связывается с осуществлением органами публичного управления функции контроля или надзора за не находящимися в их непосредственном служебном подчинении лицами и организациями (финансовый контроль, налоговый контроль, таможенный контроль, административный надзор).

Внешним контролем по отношению к органам исполнительной власти и их должностным лицам является, например, деятельность Счетной палаты РФ в соответствии с положениями ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. (в ред. ФЗ от 1 декабря 2004 г.). Счетная Палата РФ организует и осуществляет контроль за правильным, своевременным и эффективным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности.

В соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. организуется проведение контрольной деятельности, в том числе и в области государственного управления. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, долж-ностных лиц, государственных служащих в случае, если эти действия и решения были уже обжалованы в установленном законодательством административном либо судебном порядке, но заявитель не считает их законными и обоснованными. Уполномоченный по правам человека обладает полномочиями, позволяющими ему выяснять содержание правоприменительной в каждом конкретном случае деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В необходимых случаях он имеет право обратиться в соответствующие государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства.

ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. определяет правовые возможности гражданского общества за всей государственной деятельностью. В этом законе установлено, что Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества.