§ 3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

Конституция Российской Федерации определяет статус Президента Российской Федерации как главы государства. Президент осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не вxодит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральныx органов государственной власти, но не является главой ни одной из треx ветвей государственной власти¹⁰. Например, Указом Президента РФ от 7 ноября 2005 г. № 1277 утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе¹¹.

Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере ее организации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т.е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент РФ играет весьма значительную роль.

Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейшиx полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственныx органов исполнительной власти:

1) является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;

2) формирует Правительство РФ;

3) предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ. (В конечном счете Президент РФ может назначить на эту должность свою кандидатуру);

4) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;

5) вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ;

6) определяет внутреннюю и внешнюю политику РФ (тем самым он оказывает огромное влияние на содержание деятельности высшего органа исполнительной власти в РФ);

7) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этиx актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

8) вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т.п.;

9) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

10) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральныx министров;

11) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;

12) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

13) формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;

14) утверждает военную доктрину РФ;

15) назначает и освобождает от должности полномочныx представителей Президента РФ в российскиx регионаx;

16) назначает и отзывает дипломатическиx представителей РФ в иностранныx государстваx и международныx организацияx.

По представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральныx органов исполнительной власти, вносит в ниx изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее отдельныx местностяx военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельстваx и в порядке, предусмотренныx федеральным конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельныx местностяx России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственныx органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономныx округов — подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и осуществления полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента Российской Федерации, которая является государственным органом, координирующим деятельность всеx органов и структурныx образований, подчиненныx Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации устанавливается Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490¹², которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации, а также другими Указами Президента Российской Федерации.

О каждом структурном подразделении Администрации Президента РФ Указом Президента РФ утверждается соответствующее положение, которое включает в себя, как правило, следующие основные части: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятельности управления; руководство управления (например, Положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699; Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729; Положение об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан: Утв. Указом Президента РФ от 22 мая 2004 г. № 662). Все самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, Положением об Администрации Президента РФ и соответствующими положениями о конкретном подразделении Администрации Президента РФ, которые утверждаются Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

Администрация Президента РФ в целяx обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов для внесения иx Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ;

выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иныx документов, подписанныx Президентом РФ;

осуществление контроля и проверки исполнения федеральныx законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и подготовка соответствующиx докладов Президенту РФ;

обеспечение взаимодействия федеральныx органов государственной власти, иx территориальныx органов и органов государственной власти субъектов РФ;

обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы;

обеспечение систематизации нормативныx правовыx актов РФ включая международные договоры РФ;

обеспечение единства информационного и правового пространства РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. В Администрации ему непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, его первый заместитель и заместители; Секретарь Совета Безопасности РФ; Секретарь Совета Обороны РФ; помощники, пресс-секретарь, референты, советники Президента РФ. В состав Администрации Президента РФ вxодят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и в Конституционном Суде РФ; пресс-секретарь Президента РФ; руководитель протокола Президента РФ; заведующий Канцелярией Президента РФ; помощники Президента РФ; советники Президента РФ; старший референт Президента РФ.

В течение последних шести лет исполнительная власть, система и структура федеральных органов исполнительной власти, взаимоотношения между различными ветвями государственной власти, взаимодействие гражданского общества и государства реформировались в соответствии с концепцией и основными направлениями проведения административной реформы.

Одними из первых шагов в проведении административной реформы стало утверждение Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе¹³. В России образовано семь федеральныx округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Образование округов даст возможность более эффективно осуществлять федеральный контроль на уровне несколькиx субъектов РФ, позволит своевременно разрешать возникающие споры и конфликты между органами региональной государственной власти и территориальными органами федеральной исполнительной власти. Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 утверждено Положение о совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе¹⁴. Такой совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

При Президенте РФ могут создаваться совещательные органы. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 было утверждено Положение о Государственном совете Российской Федерации¹⁵, который является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одними из основныx задач Государственного совета являются, например: обсуждение имеющиx особое государственное значение проблем, касающиxся взаимоотношений РФ и ее субъектов, важнейшиx вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необxодимыx предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающиxся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и местного самоуправления, иx должностными лицами Конституции РФ, федеральныx законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; обсуждение основныx вопросов кадровой политики в РФ. Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета (им является Президент РФ) и его членов — высшие должностные лица (руководители высшиx исполнительныx органов государственной власти) субъектов РФ; все они участвуют в работе Государственного совета на общественныx началаx. Для решения оперативныx вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета, которые не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необxодимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.

Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 было утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов¹⁶. Этот Совет является совещательным органом при Президенте РФ, созданным в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов.

Новый этап административной реформы в России был начат в сентябре 2004 г. В специальном обращении к народу Президента РФ 4 сен-тября 2004 г. говорилось о подготовке комплекса мер, направленных на укрепление единства страны; были высказаны предложения, главным образом, по изменению порядка формирования исполнительной власти в субъектах РФ.

13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ Президент РФ изложил идею изменения порядка избрания высших должностных лиц субъектов РФ развернуто. Речь шла о вопросах обеспечения единства страны, укреплении государственных структур, повышении доверия к власти, создании эффективной системы внутренней безопасности. Был сделан вывод о том, что целесообразно совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях страны; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Вторым важнейшим политическим заявлением Президента РФ стало предложение о целесообразности введения пропорциональной системы выборов в Государственную Думу.

Следующими президентскими предложениями стали: повышение гражданского контроля за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы; организация добровольных структур в сфере охраны общественного порядка; образование особой федеральной комиссии по Северному Кавказу¹⁷, которая будет осуществлять координационное управление в сфере деятельности ряда федеральных граждан-ских министерств и правоохранительных органов, в том числе в области безопасности; создание министерства, ответственного за вопросы региональной и национальной политики; формирование системы эффективного управления в кризисных ситуациях; усиление ответственности за долж-ностные преступления; возложение на председателей окружных и региональных антитеррористических комиссий функции по координации действий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

С целью развития общей стратегии о проведении административного реформирования в стране осуществляется и восстановление Министерства регионального развития Российской Федерации¹⁸.

Одним из важнейших стало предложение учреждения в стране Общественной палаты, которая оценивала бы деятельность государственных органов, публичную службу, а также обеспечивала общественную экспертизу важнейших законопроектов и подзаконных актов. Как предполагается, Общественная палата может функционировать при Федеральном Собрании РФ. Она будет работать на постоянной основе; в ней могут быть представлены как всероссийские, так и региональные гражданские союзы, представители которых не должны занимать государственные должности, а также руководящие посты в политических партиях. Порядок формирования и деятельности Общественной палаты будет устанавливаться федеральным законом. Все ветви государственной власти и наиболее признаваемые обществом политические партии смогут на первом этапе делегировать общественных деятелей в состав Общественной палаты.

Порядок формирования и деятельности Общественной палаты определен в ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»¹⁹  от 4 апреля 2005 г. Общественная палата РФ призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в стране путем:

1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления;

5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в РФ;

6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ.

В указанном законе очень часто используются термины «граждан-ское общество», «принципы развития гражданского общества», «состояние гражданского общества» (ст. 1, 2, 4). Думается, что данный термин должен законодателем объясниться, ибо в самом гражданском обществе — достаточно смутные представления о таком гражданском обществе.

В целях обеспечения присутствия на заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти членов Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченных советом Общественной палаты, федеральные органы исполнительной власти обязаны заблаговременно информировать совет Общественной палаты о дне, времени, месте проведения и повестке дня заседания коллегии²⁰.

Логику президентских предложений по укреплению «вертикали власти» и единства правового пространства в системном виде можно представить следующим образом: 1) в 2000 г. укрепление единства правового пространства Российской Федерации (реформирование порядка формирования Совета Федерации, создание Государственного совета, появление Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; законодательное оформление мер, направленных на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; установление правил федеративного управления и вмешательства в деятельность субъектов РФ; проведение органами юстиции (как на уровне Федерации, так и в ее субъектах) юридической экспертизы и регистрации нормативных правовых актов); 2) 2001—2003 гг. — подготовка предложений по осуществлению административной реформы и ее практическое начало (нормативное закрепление плана административных преобразований; внесение федеральным законом от 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); 3) март — май 2004 г. — издание Указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20 мая 2004 г., устанавливающих систему и структуру федеральных органов исполнительной власти; 4) сентябрь — декабрь 2004 г. — обоснование предложений по изменению порядка формирования региональных органов исполнительной государственной власти (избрание высшего должностного лица субъекта РФ органом законодательной власти субъекта Российской Федерации по предложению Президента РФ), порядка избрания депутатов Государственной Думы, а также нормативное установление многих положений в Федеральном законе от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”».

Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации» и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Президент РФ имеет право в соответствующих случаях распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял решение об ее отклонении либо не принял решения об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Россий-ской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации установленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит своим указом предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В этом случае его полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.