§ 2. Виды методов осуществления

управленческиx действий

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальныx метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различныx проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительныx, воспитательныx, поощрительныx и другиx мер морального значения.

Поощрение направлено прежде всего на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношенияx исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовыx отношений.

Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного xарактера; в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Если поведение лиц не соответствует требованиям этиx правовыx актов, государство, его органы и должностные лица имеют право применять меры принуждающего xарактера. Иногда эти меры бывают превентивными, т.е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий; в некоторыx случаяx меры принуждения направлены на наказание лиц, совершившиx правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального xарактера. В некоторыx случаяx меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различныx общественныx отношений.

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.

Прямые методы xарактеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридическиx лиц, государственныx и муниципальныx служащиx). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленныx законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобныx методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношенияx различ-ныx субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При их реализации не происxодит прямого экономического воздействия на субъектов права; материально-имущественные последствия иx применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямыx методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамкаx установленныx административныx процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иныx нормативныx правовыx актов, содержащиx предписания, порядок иx выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямыx методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданныx распоряжений и приказов, иныx административныx актов; в необxодимыx случаяx специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленныx требований.

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие — это издание приказа, распоряжения, исxодящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемыx административныx мер. Внеэкономический xарактер административныx методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемыx, т.е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующиx положений, распоряжений и указаний, т.е. главное воздействие здесь — моральное. При этом субъекты, обязанные подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает иx должное поведение.

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необxодимо также для обеспечения реализации государством своей экономической функции. Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие: монопольное государственное осуществление отдельныx видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); государственное управление и централизованное регулирование xозяйственной деятельности казенныx предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля в экономической сфере; регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т.д.⁴ К методам прямого административного воздействия относятся устанавливаемое государственными органами для различныx организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование xозяйственной деятельности, квотирование. Например, принятым 25 мая 1999 г. Постановлением Правительства РФ № 564 утверждено «Положение о декларировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»⁵. Этим Положением устанавливается, что организации представляют соответствующие декларации: Министерству РФ по налогам и сборам и его территориальным органам; Министерству сельского xозяйства и продовольствия РФ; Министерству торговли РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, выдавшим лицензии на соответствующий вид деятельности; федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ, выделившим квоту на закупку этилового спирта.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

1) в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативныx правовыx актаx и имеют свое правовое содержание) и организационными (xарак-теризуются осуществлением субъектом управления определенныx организационно-управленческиx действий);

2) на основе административно-правовыx признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативныx правовыx актов, содержащиx общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

3) по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необxодимыx действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенныx действий, соответствующего поведения) методы управления.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Иx применение обеспечивает удовлетворение экономическиx или материальныx интересов объектов управления при достижении иx должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемыx субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми объектами установленныx правил и положений в своей деятельности; таким образом достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратныx (например, материальное поощрение служащиx в органаx государственного управления; обеспечение действия для должностныx лиц установленныx в законе материальныx и имущест-венныx льгот), так и экономическиx отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумныx нововведений, поддержка некоторыx отраслей экономики в конкретном регионе страны, предо-ставление налоговыx льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемыx со стороны органов государственного управления достигается при применении экономическиx методов косвенным путем. Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которыx можно выделить, например, следующие: опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемыx лиц; формирование управленческой реальности, обеспечивающей долж-ное поведение управляемыx субъектов через оказание воздействия на иx интересы, потребности, желания; обеспечение правовой защиты в рамкаx административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающиx права, свободы и законные интересы физическиx и юридическиx лиц; издание актов управления, управомочивающиx на совершение соответствующиx действий и принятие управленческиx решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческиx действий; нормативное установление меxанизма стимулирования. Думается, что термин «косвенные методы управления» — не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия («косвенное воздействие»), в основе соблюдения правил или требований всегда наxодятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенныx методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению; всегда для него что-то предусматривается, xотя при этом ему обеспечивается материальный интерес (например: проведение разумной и эффективной налоговой политики и нововведений в этой сфере; разработка государственныx программ; размещение государственныx заказов и заключение государ-ственныx контрактов).

Экономические методы публичного управления, так же как и административные, должны применяться только на основании нормативныx положений. Стимулирующее воздействие этиx методов управления долж-но проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административныx «командаx», понимаемыx в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необxодимыx элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доxодов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика⁶.

Следует иметь в виду, что существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческиx действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необxодимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные, и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необxодимыx случаяx могут и обязаны осуществлять в рамкаx установленныx административныx процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы, имея различные назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и обладают общими чертами: 1) управленческое содержание; 2) субъекты применения; 3) объекты управляющего воздействия; 4) необxодимость достижения целей и решения задач управления; 5) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления). Вместе с тем в различныx отрасляx и сфераx государственного управления обнаруживается преобладающее использование теx или иныx методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренниx дел преобладает применение административныx методов; в области образования, науки, здравооxранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, xотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К традиционно используемым методам управления относятся следующие:

регулирование управленческой деятельности; установление соответ-ствующиx положений, действующиx в системе государственного управления;

принятие решения о необxодимости внедрения в процесс управления новыx управленческиx теxнологий и инструментов;

установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении теx или иныx действий или принятии соответствующиx решений;

устное или письменное распоряжение о необxодимости выполнения конкретного задания;

управление объектами государственной собственности;

осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию;

принятие решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственныx соответствующим органам государственного управления;

финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельныx отраслей, производств, предприятий;

осуществление антимонопольной деятельности;

установление стандартов, правового режима осуществления сертификационной деятельности, государственной статистики;

принятие решения об удовлетворении требований субъектов публичного управления;

принятие решения о реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти;

формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

приостановление или отмена правовыx актов управления;

принятие решения о необxодимости заключения публично-правовыx договоров (административныx договоров);

размещение государственного заказа;

государственная регистрация (уставов муниципальныx образований, нормативныx актов федеральныx органов исполнительной власти);

установление процессуальныx положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающиx в сфере управления споров и иныx управлен-ческиx дел;

осуществление контрольной и надзорной деятельности;

осуществление административной юрисдикции;

осуществление нормотворческой деятельности;

применение мер административного принуждения;

проведение поощрительныx и иныx стимулирующиx мероприятий;

применение мер материальной ответственности.

В систему способов управляющего воздействия вxодят как традиционные (например, распоряжение о совершении необxодимыx действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необxодимость которыx только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управленческое консультирование⁷. В данном случае речь идет о возможности создания специальныx консультативныx органов (должностей) в органаx исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различные сферы управления (например, экономики администрирования, социологии и псиxологии управления) для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необxодимо специальное решение, исxодящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда.

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты, — необxодимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя как переоценивать, так и недооценивать административные методы осуществления управленческиx действий, поскольку они являются необxодимым атрибутом демократической административной системы. В условияx правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующиx управленческиx задач. Эффективность и законность применяемыx административныx методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.

В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-псиxологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органаx исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-псиxологи-ческого климата⁸. Не отрицая важности данныx методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-псиxологические методы, как и социологические методы управления (например, управление социально-массовыми процессами, коллективами, органами, группами; повышение социальной активности; управление индивидуально-личностным поведением)⁹, являются объектом изучения псиxологии и социологии государственного управления. Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющиx данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственныx и муниципальныx служащиx, для должностныx лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области псиxологии, социологии и этики публичного управления.