§ 8. Органы местного самоуправления в системе

публичной власти

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что общество является источником как государственной власти, распространяющейся на всю территорию государства, так и муниципальной власти, осуществляемой в границах муниципального образования. В первом случае общество выступает в качестве такой категории, как народ, во втором случае — население, территориальный коллектив, представляющий собой часть народа, проживающую в границах определенного муниципального образования. Органами государственной власти реализуется государственная власть, органами местного самоуправления — муниципальная власть. Власть общества в целом обозначается категорией «публичная власть».

Категория публичности в последнее время активно используется в современной юридической науке⁵⁸. Общепринятыми стали понятия «публичное право», «публичная власть». Публичная власть есть составляющая еще более широкой социальной категории «власть». В любой стране существуют иные, негосударственные структуры, которые в совокупности образуют гражданское общество, например, политические партии, общественные, религиозные организации, трудовые коллективы и т.п. Их деятельность по отношению к своим членам также носит властный характер. К примеру, обязательными для членов партии являются решения, принимаемые на их съездах, конференциях, члены партии должны соблюдать устав партии, в противном случае они могут быть исключены из нее. Это тоже проявления властной управленческой деятельности, только власть эта по своей природе носит негосударственный, непубличный характер. Она основывается на иных методах принуждения, чем государственная власть, например, на силе общественного мнения, подчинении воле большинства из опасения быть лишенным какого-либо особого социального положения и т.п.

Понятия «власть», «публичная власть» неотделимы от понятия управления, поскольку власть является, прежде всего, средством для осуществления управленческой деятельности в обществе. Основным инструментом публичного управления выступает государство.

Управленческая деятельность государства в целом представляет собой публичное управление. Поскольку государство помимо институтов государственной власти включает в себя местное самоуправление, то необходимо выделять государственное управление, осуществляемое органами государственной власти (государственное управление в широком смысле), и муниципальное управление, реализуемое органами местного самоуправления. Кроме того, под государственным управлением, в соответствии с классическим определением В. Еллинека, понимается деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия (государственное управление в узком смысле как деятельность исполнительной власти)⁵⁹.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим существует проблема определения оптимального соотношения государственного и муниципального управления, принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе осуществления публичного управления.

В литературе выделяют два основных подхода к данному вопросу. С одной стороны, на основе ст. 12 Конституции РФ делается вывод об обособленности местного самоуправления от государственной власти, закрытости муниципальных образований для воздействия со стороны государственно-властных структур и чуть ли не «суверенности» местного самоуправления. В данном случае происходит подмена понятий: система государственной власти сводится лишь к совокупности органов государственной власти. Местное самоуправление при этом также рассматривается как совокупность организационных структур, с помощью которых оно осуществляется.

С другой стороны, местное самоуправление представляется разновидностью государственной власти, действующей на местах в целях осуществления задач государственного управления. Некоторые особенности этой деятельности, по мнению сторонников такого подхода, не изменяют по существу государственную природу органов местного самоуправления, поскольку они создаются и действуют на основании законов государства. В законодательном порядке определяются их компетенция, материальные и финансовые основы деятельности, а также ответственность перед государством.

Для выявления сущности местного самоуправления обратимся к его нормативному определению, закрепленному в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.⁶⁰  Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Россий-ской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Поэтому более правильным, соответствующим законодательству представляется рассмотрение местного самоуправления как особой организации публичной власти, представляющей собой самостоятельную деятельность местных территориальных коллективов по решению вопросов местного значения и в то же время обладающей в процессе этой деятельности некоторыми чертами государственно-властного характера. Местное самоуправление как носитель муниципальной власти является не простым проявлением общественной самодеятельности местного населения, а обязательным элементом устройства российского государства.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в границах муниципальных образований. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. устанавливает следующие виды муниципальных образований: поселения, муниципальные районы, городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения.

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Вне границ поселений в некоторых регионах РФ могут выделяться межселенные территории.

Поселения могут быть сельскими и городскими. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 че-ловек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 че-ловек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не явля-ющихся муниципальными образованиями).

В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, определяемых в соответствии с законодательством данных субъектов РФ. Эти муниципальные образования составляют первичный уровень территориальной организации местного самоуправления.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образуемые на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, и которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городские округа и муниципальные районы относятся к высшему уровню муниципальных образований.

Наиболее крупные городские поселения, при наличии в них необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, приобретают статус городского округа. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы мест-ного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное управление осуществляется всеми субъектами местного самоуправления, действующими в конкретном муниципальном образовании. Основным субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения непосредственно населением на местном референдуме или сходе граждан. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся также муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должност-ного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Помимо этого, население может участвовать в принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления путем правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления, собраний, конференций, опросов, обращений в органы местного самоуправления.

Субъектами муниципального управления являются также органы и должностные лица местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, преду-смотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Так, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района может также состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Представительный орган решает наиболее важные вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования. Кроме того, он наделяется законом исключительной компетенцией. По вопросам, отнесенным к его компетенции, представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, исполняет полномочия его председателя.

Названные выше ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Управленческую деятельность местной администрации, по аналогии с государственным управлением, можно считать муниципальным управлением в узком смысле слова. Исполнительно-распорядительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления образуют единую управленческую вертикаль в государстве, призванную осуществлять публичное управление. Для совершенствования управленческой деятельности в государстве в целом особенно важным представляется взаимодействие государственных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не подчинены органам государственной власти, необходимая целостность управленческой вертикали в государстве обеспечивается на основе принципов разграничения их компетенции и одновременно взаимодействия и сотрудничества при осуществлении своих полномочий, единством форм и методов управленческой деятельности, ответственностью за незаконность своих действий.

Только при соблюдении указанных условий публичное управление может быть эффективным. Однако за минувшее десятилетие ни существующее законодательство, ни практический опыт государственного строительства не смогли обеспечить требуемого качества этого взаимодействия. Подтверждением тому являются слова Президента Россий-ской Федерации В. В. Путина о необходимости существенно изменить саму систему работы государственных институтов, поскольку колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, работа которого плохо организована⁶¹. Эти слова в полной мере относятся как к органам государственной власти, так и к органам местного самоуправления. Поэтому необходимо более четкое определение их общих черт и особенностей, с тем, чтобы правовое регулирование статуса этих органов было адекватно их сущности.

Какие же общие черты свойственны государственному и муниципальному управлению? Так, по мнению Ю. Н. Старилова, государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

— во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

— во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

— в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами⁶².

Аналогичные признаки свойственны и муниципальному управлению. Так, реализация функций местного самоуправления также есть выражение публичных интересов жителей муниципального образования, а обеспечение прав и свобод человека и гражданина, в соответствии со ст. 18 Конституции РФ, является важнейшим направлением деятельности не только органов законодательной и исполнительной власти, но и местного самоуправления.

Населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепляет перечень вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципальных образований. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Таким образом, местное самоуправление нельзя считать частью государственного управления, полностью включенной в его систему. Организационная структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно, и может быть различной в разных муниципальных образованиях. Государственный аппарат в процессе управленческой деятельности использует государственную власть, которая обладает особыми свойствами (общеобязательности, верховенства, суверенности). Муниципальная власть, материальной основой которой является местное самоуправление, имеет иную, подзаконную природу, и распространяется лишь на жителей конкретного муниципального образования. Имеются различия в целях и функциях, некоторых формах управленческой деятельности.

Местное самоуправление нельзя также считать разновидностью общественного самоуправления, полностью включенной в систему гражданского общества. Оно является необходимым элементом структуры государства, законодательно закреплены виды органов местного самоуправления, обязательность их решений, принятых в пределах полномочий, и ответственность за их неисполнение. Кроме того, возможны противоречия и конфликты между органами, выборными должностными лицами местного самоуправления и населением, отдельными гражданами, отчуждение муниципальных органов власти от местного сообщества, нарушение с их стороны прав и законных интересов граждан, что не позволяет считать органы местного самоуправления частью гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление соединяет в себе определенные черты, присущие государственному управлению, и в то же время не является его частью, поскольку обладает определенными качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый элемент государства и общества, являющийся одновременно частью как структуры государственного устройства, так и структуры гражданского общества, «проникающий» в обе эти сферы, объединяющий их в определенное целое и существенно влияющий на их развитие.

Г л а в а 8

Государственная служба

и государственные служащие