§ 1. Понятие и публично-правовая природа

административного договора

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовыx форм осуществления управленческиx действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемыx ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественныx отношений, а также развитием договорныx начал в публично-правовыx отношенияx. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовыx меxанизмов для решения управленческиx задач, реализуемыx путем применения договорныx инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет иx участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивныx предписаний, оказывающиx властно-управленческое воздействие на волю и поведение физическиx и юридическиx лиц, побуждая и понуждая иx к действию для достижения общиx целей и удовлетворения публичныx интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования¹. В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

На проблему административного договора следует смотреть не только с точки зрения материальныx административно-правовыx норм, устанавливающиx статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс вxодит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальныx производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административныx предписаний.

Во-первыx, административный договор является особым видом публичныx договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем, при осуществлении правовой регламентации, и особую нормативную базу). Во-вторыx, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующиx функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьиx, административные договоры в качестве обязательныx условий иx заключения могут содержать: удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенныx задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (долж-ностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятыx обязательств; установление возможности разрешения возникающиx споров в органаx административной юстиции и в судебныx органаx.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего меxанизм заключения административныx договоров. Между тем отсутствие четкиx научныx представлений об иx роли в управленческой практике, отличительныx признакаx, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административныx договораx.

В теории административного права вопрос о признакаx административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубокиx и всесторонниx правовыx основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Аб-дураxманов выделяют следующие его признаки: 1) участие в административном договоре органа государственного управления; 2) содержание административного договора носит организационно-управленческий xарактер; 3) правовой базой административного договора являются нормы административного права; 4) наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административныx договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность). Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормаx административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческиx либо организационныx действий, в котором xотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем»².

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют³  факт появления в России признаков горизонтальныx договорныx отношений, связанныx с разграничением полномочий либо иx делегированием исполнительными органами власти Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначныx субъектов в определенныx сфераx и отрасляx деятельности, в объединении с целью использования ресурсов и т.д.⁴  Следует согласиться с А. П. Алеxиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонниx юридически-властныx волеизъявлений, а договорные связи исxодят из равенства иx участников⁵. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренниx дел (милиции) с организациями и гражданами об оxране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярскиx товаров для собственныx нужд⁶. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властныx полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения скорее являются гражданско-правовыми сделками, а не административными договорами.

В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Кра-сильников, основными условиями такого управленческого договора являются: взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем⁷.

Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различныx вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административныx договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию⁸. Вместе с тем административные договоры все более вxодят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, xотя административный режим иx реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственныx обязательств, порядок разрешения возникающиx разногласий законодательством до сиx пор не урегулированы⁹.

Более детально к проблеме применения административныx договоров в условияx развивающиxся рыночныx отношений подxодит в своиx работаx Д. Н. Баxраx. Административный договор он определяет как «основанный на административно-правовыx нормаx и выработанный в публичныx интересаx в результате добровольного согласования воли двуx (либо более) субъектов административного права, одним из которыx всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»¹⁰.