§ 2. Режим чрезвычайного положения

Статья 56 Конституции РФ закрепляет: в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

В соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. ФКЗ от 7 марта 2005 г.) введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Таким образом, законодатель определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим, для которого характерны:

1) особое положение физических и юридических лиц, в отношении которых вводятся административно-правовые ограничения, запреты, устанавливаются специальные правила применения мер административного принуждения, усиливается административная ответственность;

2) использование особых форм управления территорией. Власть передается специальному субъекту с исключительной компетенцией (это действующие органы исполнительной власти или специально создаваемые временные органы особого управления). Например, временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Органы особого управления могут издавать правовые акты в виде приказов и распоряжений по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

3) использование особых средств административно-правового регулирования.

Цель введения чрезвычайного положения на территории РФ заключается в обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, защите конституционного строя РФ. Режим чрезвычайного положения устанавливается в целях устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

В условиях режима чрезвычайного положения органам государственной власти предоставляются особые полномочия, которые необходимы для обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения указанного режима на соответствующей территории.

В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут послужить основаниями для введения режима чрезвычайного положения, указываются:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружа-ющей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граждан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

В соответствии с ФКЗ в Указе Президента РФ должны содержаться следующие положения:

1) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

2) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

3) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

4) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

5) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

6) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

7) время вступления Указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток.

Необходимость детального регулирования указанных выше положений Указа Президента РФ вызвана стремлением законодателя максимально ограничить возможности административного усмотрения. Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении чрезвычайного положения Президент РФ издает иные нормативные правовые акты, закрепля-ющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, Указом Президента назначается комендант территории, на которой введено положение.

На территории может вводиться особое управление путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; федерального органа управления территорией. Например, в соответствии со ст. 65 ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г.) управление сетью связи общего пользования в чрезвычайных ситуациях осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области связи во взаимодействии с центрами управления сетями связи специального назначения и имеющими присоединение к сети связи общего пользования технологическими сетями связи. Для координации работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, и его последствий в соответствии с нормативными правовыми актами РФ о введении чрезвычайного положения могут быть образованы временные специальные органы управления, которым передаются соответствующие полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи.

При введении чрезвычайного положения на определенной территории особую значимость приобретают чрезвычайные меры как особое сочетание административно-правовых запретов и обязанностей для граждан и организаций и дозволений для правоприменителя. Статья 11 Закона устанавливает меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. К ним относятся:

1) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;

2) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также установление особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

4) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

5) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

6) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

7) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

8) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

9) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

10) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В дополнение к указанным мерам и временным ограничениям в случае, если основанием введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, связанные с изменением основ конституционного строя, и иные обстоятельства, указанные в ФКЗ, могут устанавливаться:

1) введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

2) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

3) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

4) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

5) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

6) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

7) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Если же основанием введения режима чрезвычайного положения служат обстоятельства, связанные с чрезвычайными ситуациями, то дополнительно устанавливаются следующие меры и временные ограничения:

1) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

2) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

3) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

4) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

5) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных анализируемым законом, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

6) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, — мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Статья 20.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения (за исключением комендантского часа). Одним из видов наказания за данное правонарушение является административный арест, срок которого увеличивается до 30 суток.