§ 8. Право гражданина на административную жалобу

Административная жалоба является составляющей единого административно-правового института — института обращений граждан. Наряду с жалобой понятие «обращение» включает такие формы государственно-общественного взаимодействия, как предложение, заявление, ходатайство, коллективное обращение, петиция.

Обращения граждан в органы публичной власти (государственные, муниципальные, общественные) являются важным средством осуществления и охраны публичных прав, свобод и законных интересов личности, укрепления связей аппарата управления с населением, существенным источником информации, необходимой для решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Жалоба — это обращение гражданина в государственные или иные публичные органы, к их должностным лицам по поводу восстановления его публичных прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной (публичной) власти, их должностными лицами.

В зависимости от способа (порядка) разрешения все жалобы можно подразделить на два вида:

1) жалобы, рассматриваемые в судебном порядке (т.е. посредством отправления правосудия (судопроизводства) — административная юстиция);

2) жалобы, рассматриваемые во внесудебном порядке — административные жалобы, разрешаемые в административном порядке. Здесь важно отметить, что административные жалобы могут быть поданы и в суд, но будут разрешаться судьей не посредством отправления правосудия, а по нормам административного права.

В данном параграфе будет дана характеристика второй разновидности жалобы — административной жалобы.

Главная цель административной жалобы — восстановление нарушенного права. Это закрепляется юридическими нормами. И хотя правовая основа института административной жалобы не является целостной, а по некоторым вопросам нормативное регулирование просто отсутствует, тем не менее правовая регламентация административной жалобы довольно объемна. Среди нормативных актов выделяются акты различной юридической и территориальной силы действия.

Общее положение о праве граждан на обращение (в том числе на подачу административной жалобы) имеет конституционную природу и, соответственно, является конституционным правом граждан. Ст. 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Здесь важно отметить два аспекта. Во-первых, реализация права на обращение (административную жалобу) исключает возможность преследования со стороны государства (его органов, должностных лиц) за массовые, групповые или индивидуальные обращения, поскольку согласно ст. 45 Конституции государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется. А во-вторых, несмотря на то, что в ст. 33 указывается субъект обращений — граждан РФ, нигде не содержится прямого запрета для иностранных граждан и лиц без гражданства использовать это право. Более того, практика рассмотрения административных жалоб, как правило, идет по пути обобществления субъекта жалобы и не устанавливает различий для граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Структура правоотношений, складывающихся при реализации права административной жалобы, имеет определенную специфику. Объектом данных правоотношений выступают права, свободы и законные интересы граждан публичного характера.

Специфика субъектного состава выражается в том, что одной из сторон в процессе административного обжалования всегда выступает публичный орган (должностное лицо), наделенный конкретным власт-ным полномочием для разрешения вопроса. Кроме того, данный орган (должностное лицо) должен являться вышестоящим звеном по отношению к органу (должностному лицу), действие (бездействие) или решение которого оспариваются.

Особенность содержания правоотношений в сфере административного обжалования связана и с конституционной природой права граждан на обращение. Закрепление данного права Конституцией РФ, можно сказать, устанавливает для органов власти и их должностных лиц конституционную обязанность — принять обращение, рассмотреть его и в необходимых случаях принять и исполнить соответствующее решение (в отношении жалоб ответ органа, рассматривающего жалобу, является обязательным).

Среди административных жалоб принято выделять общую и специальную жалобу.

Общее право жалобы, которым обладают все граждане, реализуется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ и включает в себя:

— право на административное обжалование и

— право на судебное обжалование.

Общее право административной жалобы в своей основе является абсолютным, неограниченным ни по форме, ни по содержанию, неотчуждаемым правом.

В общем виде право общей административной жалобы регламентировано ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В соответствии с данным Законом могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Круг лиц, имеющих право подать общую жалобу, не ограничен.

Жалоба подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинен орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действие (бездействие) или решение которых обжалуется. Передача жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба, запрещается.

Относительно содержания административной жалобы законодательством не устанавливается никаких ограничений. Граждане могут обжаловать не только незаконные или ущемляющие их права и свободы действия (бездействие) и решения, но и нецелесообразные, с их точки зрения, аморальные, нелогичные, необоснованные и пр.

Обжалованию также подлежат те действия (бездействие) или решения, в том числе предоставление информации, в результате которых были созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод или на гражданина незаконно была возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Кроме того, посредством административной жалобы граждане могут отстаивать не только личные публичные права, свободы и интересы, но и права и интересы других лиц, групповые (коллективные), общественные.

Важно отметить и отсутствие ограничений к срокам, повторности, субъектам и форме административной жалобы. То есть срок подачи жалобы не ограничен, равно как не ограничено и число обращений как в один и тот же уполномоченный разрешить жалобу орган, так и в иные публично-властные органы.

Субъектом, подающим общую административную жалобу, может выступать как гражданин лично, так и его представители, а также группы лиц, коллективы, юридические лица. Кроме того, жалоба может быть подана как в письменной, так и в устной форме.

Законодательством предусмотрен альтернативный порядок подачи общей жалобы. Решение о подаче жалобы в суд или в иной публичный орган (т.е. судебной или административной жалобы) гражданин принимает самостоятельно, исходя из собственных мотивов, желания, возможностей.

Требования, установленные нормативными актами для административной жалобы, минимальны. Жалоба должна:

1) быть составлена на русском языке или на государственном языке субъекта федерации;

2) быть подписана лицом, ее подающим;

3) содержать полностью указанные имя, фамилию и отчество;

4) раскрывать предмет жалобы, с указанием дат, фактов, участвующих лиц и пр.;

5) иметь некоторые реквизиты лица, обратившегося с жалобой, — почтовый адрес (адрес места жительства или пребывания) или координаты места работы или учебы.

В соответствии с Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также с многочисленными нормами иных актов анонимные обращения, заявления и жалобы не рассматриваются.

Полученные публичными органами жалобы обязательно ими регистрируются, и с этого момента начинается производство по жалобе. Стадия рассмотрения дела (жалобы), как правило, начинается со специальной проверки данных, изложенных в обращении.

Процедуры рассмотрения жалоб граждан имеют достаточно обширную нормативно-правовую регламентацию. Во-первых, в ФЗ от 2006 г. определено общее правило сроков — поступившие документы рассматриваются в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях в соответствии с п. 2 ст. 12 срок рассмотрения жалобы может быть продлен, но не более, чем на 30 дней, о чем жалобщик должен быть обязательно уведомлен.

Во всех случаях органы, рассматривающие административную жалобу, обязаны извещать обратившуюся сторону и давать мотивированный ответ.

Во-вторых, значительный объем актов, регламентирующих вопросы общей административной жалобы, имеет подзаконный характер. Например,

— Указы Президента РФ — Указ «Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан» от 24 августа 2004 г. № 1102;

— Постановления Правительства РФ, Приказы, Инструкции, Положения и т.п. органов власти РФ — Постановление Правительства РФ «О проведении эксперимента по созданию Государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» от 22 августа 2005 г. № 534; Приказ ФСБ «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности» от 4 декабря 2000 г. № 613 (в ред. от 14 августа 2001 г.); Приказ ФСКН РФ от 1 ноября 2005 г. № 325 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и осуществлении приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Кроме того, важно отметить правотворчество субъектов РФ по вопросу реализации права граждан на обращения, а следовательно, и на реализацию права административной жалобы. В качестве примера можно назвать Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г., Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» от 8 июня 1998 г.

В-третьих, значительное число правовых норм о праве административной жалобы содержится в нормативных актах, регламентирующих различные сферы жизнедеятельности, а не только вопросы обращений. К числу таких актов относятся, например, ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г., Постановления Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г., «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. и др.

Специальное право жалобы связано с особенностями правового статуса граждан как лиц — участников определенных правоотношений: трудовых (государственно-служебных), юрисдикционных, таможенных, налоговых и др.

Основной целью специальной жалобы является разрешение конкретного специального дела наиболее грамотно, квалифицированно и быстро.

Для рассмотрения специальной жалобы правовыми актами устанавливаются специальные процедурно-процессуальные правила и сроки (например, ТК РФ, НК РФ, КоАП РФ, Указ Президента РФ «Об утверждении дисциплинарного устава таможенной службы РФ» от 16 ноября 1998 г.).

Следует отметить специфику предмета и субъекта специальной жалобы. Основание подачи специальной жалобы должно быть определено соответствующими правовыми нормами, а лицо, обращающееся с жалобой, — признано правомочным для такого обращения.

К форме специальной жалобы предъявляются более жесткие требования:

— к рассмотрению принимаются только жалобы, поданные в письменной форме;

— жалобы, имеющие все требующиеся сведения об адресате;

— предмет жалобы должен быть подтвержден соответствующими документами.

Право специальной жалобы не исключает возможности альтернативного обжалования. Так, военнослужащие вправе отстаивать свои права, свободы и интересы либо посредством подачи специальной жалобы в соответствующие военные органы или военным должностным лицам в порядке подчиненности, либо, используя конституционное право общей жалобы, обращаться непосредственно в суд.