§ 5. Федеральные органы исполнительной власти

Конституция РФ устанавливает систему органов исполнительной власти в РФ. Основным критерием систематизации этиx органов является разграничение в Конституции полномочий между РФ и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установление системы федеральныx органов исполнительной власти, порядка иx организации и деятельности, формирование федеральныx органов исполнительной власти. В совместном ведении РФ и ее субъектов наxодится установление общиx принципов организации системы органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу долж-ны приниматься федеральные законы. До настоящего времени федеральный закон о системе федеральныx органов исполнительной власти не принят, поэтому ее устанавливает своими указами Президент РФ.

В настоящее время система нормативных правовых актов, регламентирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, складывается из следующих актов: 1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам (утвержден Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. № 05-26/пз); Регламент Федерального агентства специального строительства (утвержден Приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) ад-министративные регламенты предоставления государственных услуг; 6) долж-ностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Регламенты федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти и Типового Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Регламенты утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти составляют: 1) регламент федерального органа исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функ-ций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 утвердило «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»²⁶. Этот нормативный правовой акт устанавливает общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти с учетом положений Типового Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового Регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Порядка разработки и утверждения административных регламентов. В административный регламент исполнения государственной функции включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры». В административный регламент предоставления государственной услуги включаются разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры». Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

При разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти обеспечивает:

устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ;

упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции и предоставлении государственной услуги.

Административные регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, участвующих соответственно в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Административные регламенты предоставления государственных услуг размещаются также в местах предоставления государственных услуг.

Правительство РФ рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг руководствоваться Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Следует отметить, что федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентство имеют право в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, т.е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов (п. 2.8. Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти). Например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. определяет, что этот орган федеральной исполнительной власти имеет право осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (п. 1.4. Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам).

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительныx и исполнительныx органов государственной власти, которые установлены федеральными законами.

Система федеральныx органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственного управления, установленныx Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, имеющиx свои специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления.

Реальным действенным условием построения системы федеральных органов исполнительной власти является разделение правоустанавливающих, контрольно-надзорных функций и функций оказания услуг, которые нормативно закрепляются за исполнительными государственными органами. Таким образом, это является одним из основных положений административной реформы, которая была разработана аппаратом Правительства РФ в 2002 г. Именно в те годы предлагалось определить, чтобы федеральные министерства занимались законопроектной деятельностью и несли политическую ответственность за положение дел во вверенных им сферах управления. Считалось целесообразным закрепление за федеральными службами осуществления надзора за исполнением установленных законом требований и регистрации прав, выдачи лицензий. Федеральным агентствам предполагалось передать функции оказания услуг, управления федеральным имуществом, находящимся в ведении головного министерства; федеральные агентства могут также выступать заказчиком по федеральным целевым программам и финансировать подведомственные государственные учреждения.

Формально административная реформа началась изданием Президентом РФ Указа «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824²⁷, а также утверждением Постановлением Правительства РФ «Положения о Правительственной комиссии по проведению административной реформы» от 31 июля 2003 г. № 451²⁸. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248 внесло изменения в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы²⁹. А правительственным распоряжением от 21 мая 2004 г. № 682-р³⁰  были созданы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования. Было образовано пять рабочих групп по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сфере: здравоохранения и социального развития, экологии, культуры, образования и науки; экономики и финансов; промышленности, энергетики, транспорта и связи; сельского хозяйства и природных ресурсов. Указанным распоряжением была образована рабочая группа по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и экспертно-аналитическая группа. На улучшение государственного управления в РФ был направлен также Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления»от 16 июля 2004 г. № 910 (в ред. Указа Президента РФ от 26 апреля 2005 г. № 473)³¹.

Основным и самым заметным промежуточным результатом проводимой административной реформы явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа Президента РФ от 14 ноября 2005 г. № 1319)³², в который были внесены изменения Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976, 13 сентября 2004 г. № 1168, 11 октября 2004 г. № 1304, 18 ноября 2004 г., 1 декабря 2004 г. № 1487, 22 июля 2005 г. № 3136, 5 сентября 2005 г. № 1049, 3 октября 2005 г. № 1158, 11 мая 2006 г. № 473, 30 июня 2006 г. № 658)³³. Таким образом, в самом главном и существенном административная реформа свелась к изменению системы и структуры федеральных органов исполнительной государственной власти в Российской Федерации. И в этом смысле административная реформа, конечно, изменяет российское административное законодательство.

Установлена трехуровневая система, содержащая 85 федеральных органов исполнительной власти: 1) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и находящиеся в ведении Правительства РФ — 16; 2) федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и находящиеся в ведении Правительства РФ, а также федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам — 35; 3) федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ или которые подведомственны федеральным министерствам — 34.

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти происходило в 2004 г. по следующим направлениям:

I. Установление системы федеральных органов исполнительной власти, в которую входят: 1) федеральные министерства; 2) федеральные службы; 3) федеральные агентства.

II. Определение понятий и четырех видов функций федеральных органов исполнительной власти:

1. Функции по принятию нормативных правовых актов — издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

2. Функции по контролю³⁴  и надзору³⁵  — а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

3. Функции по управлению государственным имуществом — осущест-вление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

4. Функции по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — постановлением Правительства РФ.

Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, устанавливает общие и принципиальные черты всех трех организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти — федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства.

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

а) утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

б) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения об их предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников;

в) вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

г) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

д) во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

е) имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

ж) назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств замести-телей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

з) назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных федеральной службы, федерального агент-ства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции: а) вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда; б) принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; в) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов; г) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; д) назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых законом.

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находится в ведении Правительства РФ. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство: а) в пределах своей компетенции может издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ; б) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Перечисленные выше ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти по управлению имуществом, осуществлению нормативного регулирования, принятию индивидуальных правовых актов и осуществлению контроля не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждаются Президентом РФ. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

В настоящее время действует следующая Структура федеральных органов исполнительной власти, которая установлена Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649 (в ред. указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976, 13 сентября 2004 г. № 1168, 11 октября 2004 г. № 1304, 18 ноября 2004 г., 1 декабря 2004 г. № 1487, 22 июля 2005 г. № 3136, 5 сентября 2005 г. № 1049, 3 октября 2005 г. № 1158, 11 мая 2006 г. № 473, 30 июня 2006 г. № 658)³⁶:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

1. Министерство внутренних дел РФ (МВД России)

1.1. Федеральная миграционная служба (ФМС России)

2. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)

3. Министерство иностранных дел РФ (МИД России)

4. Министерство обороны РФ (Минобороны России)

4.1. Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России)

4.2. Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ)

4.3. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России)

4.4. Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России)

5. Министерство юстиции РФ (Минюст России)

5.1. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России)

5.2. Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация)

5.3. Федеральная служба судебных приставов (ФССП России)

6. Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) (ГФС России)

7. Служба внешней разведки РФ (федеральная служба) (СВР России)

8. Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба) (ФСБ России)

9. Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба) (ФСКН России)

10. Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба) (ФСО России)

11. Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство) (ГУСП)

12. Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам: