§ 1. Понятие, содержание, значение и виды административно-правовых режимов

Современное публичное управление характеризуется значительным количественным и содержательным объемом способов, средств и методов упорядочивающего воздействия. Причем важно отметить, что разрозненные, одномоментные (одноэтапные) элементы такого воздействия практически изжили себя. Сложность и комплексность общественных отношений, их многослойный и многоуровневый характер обусловливают столь же сложную, многоаспектную и многоуровневую систему управленческого регулирования. Поэтому именно режимное управление сегодня становится все более актуальным способом разрешения возникающих и перед государством, и перед обществом задач.

Понятие административно-правовых режимов перешло на качественно новый уровень, соответствующий актуальнейшей для РФ цели — построению правового государства. Существенно расширилась сфера применения режимного регулирования, а используемая ранее ведомственная регламентация в настоящее время все более заменяется федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Юридическое регулирование административно-правовых режимов, как правило, носит сложный межотраслевой характер. Нередки ситуации, когда административно-правовые режимы имеют источниками акты, относящиеся в своей основной части к другим (помимо административного) отраслям права.

Нормативная основа административно-правовых режимов определяется актами различного уровня и содержания:

Конституцией РФ (установлены общие принципы режимного управления, режимы военного и чрезвычайного положения, государственной границы, исключительной экономической зоны);

федеральными конституционными законами (например, ФКЗ «О чрез-вычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.));

федеральными законами (например, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г.));

указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ «О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Россий-ской Федерации» от 12 марта 1996 г. (в ред. от 31 июля 2002 г.));

постановлениями Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. (в ред. от 22 декабря 2004 г.));

ведомственными актами федеральных органов государственной власти (например, Приказ ФСБ РФ «О выезде военнослужащих и лиц гражданского персонала органов федеральной службы безопасности из Российской Федерации по частным делам» от 17 апреля 2003 г. № 265);

актами органов власти субъектов РФ (например, Постановление Администрации Воронежской области «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Воронежской области» от 22 мая 2002 г. (в ред. от 18 февраля 2004 г.)).

Что же понимается под административно-правовым режимом? В обобщенном виде административно-правовой режим — это совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности.

Основными элементами содержания административно-правовых режимов являются: целевое назначение режима; правовые принципы; объект административно-правового регулирования; правовой статус субъектов; соответствующая нормативная база и совокупность средств, приемов и способов практической деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями в соответствующей режимной сфере.

Очевидно, что по своему содержанию административно-правовые режимы могут значительно различаться. Но общее целевое назначение и единые общеправовые принципы (например, принцип законности; принцип приоритета прав и свобод человека; принцип возмещения ущерба, причиненного публичной властью; общие принципы публичного управления — эффективности, рациональности, оперативности, экономичности) определяют целостность института административно-правовых режимов.

Основной целью и главным назначением административно-правовых режимов являются обеспечение управляемости общественными процессами и создание барьеров для правонарушителей в наиболее важных с точки зрения безопасности всего государства в целом сферах жизнедеятельности.

Практическую реализацию этой цели обеспечивают режимы двух видов — общие и специальные (особые, экстраординарные).

Общие административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения позитивного эффективного двустороннего взаимодействия публичной власти и частных лиц в процессе регулирования различных социальных объектов и процессов (например, режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения; режим защиты прав потребителей, разрешительный режим, паспортный режим).

Цель специальных (экстраординарных) режимов (например, режимов чрезвычайного и военного положения, режима государственной тайны, режима оборота оружия) более конкретизирована — защита от внутренней или внешней угрозы. Здесь имеются в виду как человеческий, так и природный факторы.

В содержание административно-правовых режимов включается значительный комплекс средств, способов и специальных мер, обеспечивающих функционирование установленных режимов. К таким мерам (средствам и способам) обеспечения режима относятся: правоприменительная деятельность, в том числе использование специфических мер административного принуждения (например, ограничительных мер); создание специальных органов (например, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, лицензирующие органы); установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режимов (например, контроль вышестоящих органов, судебный контроль, парламентский, прокурорский контроль, институт административной жалобы).

Классифицировать множество административно-правовых режимов возможно по различным основаниям:

в зависимости от временного критерия: постоянно действующие режимы (режим Государственной границы); режимы, действующие в течение определенного срока (режим чрезвычайного положения);

в зависимости от территории распространения: общефедеральные режимы (режим охраны государственной тайны, режим обороны); региональные режимы (режим государственной гражданской службы субъектов РФ, режим муниципальной службы); локальные режимы (режим закрытого административно-территориального образования, режим атомных электростанций);

в зависимости от объекта регулирования: общие режимы (паспорт-ный режим, режим обеспечения безопасности товаров и услуг, режим защиты прав потребителей); комплексные режимы (процедурные режимы, среди которых режимы разрешения (лицензирования), стандартизации, метрологии и др., режимы государственной и муниципальной службы и ее разновидностей); специальные режимы, подразделяющиеся, в свою очередь, на две группы — объектно-специальные (природоохранительные режимы заповедников, национальных и природных парков, режим ввоза и вывоза культурных ценностей) и ситуационно-специальные (режимы чрезвычайного и военного положения, режим борьбы с терроризмом).