§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела

Все виды разрешений предоставляются в особом процессуальном порядке. Совокупность процедур, регламентирующих вопросы выдачи разрешений и их использования, образует разрешительное или лицензионно-разрешительное производство.

Разрешительное производство осуществляется на основе норм административного права. Его содержанием является разрешение вопроса о предоставлении специального статуса субъекта разрешительной системы и выполнение последующего контроля за соблюдением субъектами, получившими разрешения, установленного разрешительного режима.

Данное производство является производством позитивного (управленческого) административного процесса и обладает всеми признаками процессуальной деятельности:

1) носит государственно-властный характер;

2) регламентировано нормами процессуального (административно-процессуального) права;

3) имеет собственные цели и принципы;

4) обладает последовательной цикличностью и стадийностью;

5) сопровождается принятием процессуальных актов;

6) завершается вынесением конкретного решения по делу.

Вместе с тем говорить о самостоятельном месте разрешительного производства в структуре административного процесса позволяет целый ряд особенностей, присущих данному производству.

Во-первых, производство может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обратившегося в соответствующие органы с заявлением о предоставлении разрешения.

Данная категория субъектов также имеет свою специфику — долж-на соответствовать установленным требованиям для осуществления определенной деятельности (например, обладать соответствующей квалификацией, профессиональными навыками, иметь соответствующие удостоверения, подтверждения и пр.) Кроме того, условием возбуждения разрешительного производства является готовность субъектов, запрашивающих разрешение выполнять требования и условия, установленные разрешительным режимом.

Во-вторых, особенность разрешительного производства заключается в том, что оно сочетает в себе два блока относительно обособленных друг от друга процедур:

— процедуры по предоставлению разрешений;

— процедуры по осуществлению контроля за установленным режимом.

Причем если первая часть производства имеет конкретные временные рамки, то контрольное производство является растянутым во времени и прекращается только с моментом прекращения действия предоставленного разрешения.

В-третьих, в результате данного производства предоставляется специальная лицензионно-разрешительная правоспособность, которая наряду с дополнительными правами налагает на субъектов, получивших разрешение, дополнительные обязанности, в том числе и возможность претерпевать негативные последствия (специфические меры принуждения и ответственности).

Принципы разрешительного производства наиболее четко и объемно сформулированы в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Эти принципы можно рассматривать как общие, базисные для процесса предоставления любого вида разрешений. К ним относятся:

— обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

— установление единого перечня лицензируемых (разрешаемых) видов деятельности;

— установление единого порядка лицензирования (разрешения) на территории Российской Федерации;

— установление лицензионных (разрешительных) требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (иными правовыми актами о предоставлении разрешений);

— гласность и открытость лицензирования (предоставления разрешений);

— соблюдение законности при осуществлении лицензирования (разрешения).

Субъектный состав данного производства жестко регламентирован нормами права.

Первую группу составляют субъекты, наделенные властными полномочиями. Их основная задача — рассмотрение дела по существу. Перечень этих субъектов исчерпывающий. Только прямое нормативное установление позволяет органу власти предоставлять разрешения.

Следует отметить, что органы исполнительной власти в разрешительном производстве могут выступать одновременно и как эксперты или специалисты. Предоставление законодателем им такого процессуального статуса оправдано, поскольку в ряде случаев квалифицированная оценка предоставленных материалов является основанием для выдачи или для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения.

Кроме того, органы исполнительной власти правомочны для осуществления разрешительного производства создавать особые специализированные или экспертные структуры (комиссии) — аттестационные комиссии, квалификационные комиссии и т.п.

Вторая группа участников — субъекты, испрашивающие разрешения. Квалифицировать субъектов этой группы целесообразно по двум критериям. Первый — наличие организационно-структурной связи с публичными органами. По этому критерию можно выделять:

1) субъектов, находящихся в организационно-структурной связи с государственными органами. Для этих субъектов устанавливаются особые виды разрешений и особый порядок их предоставления. Например, вопросы допуска к государственной тайне государственных служащих и должностных лиц (форма разрешения — допуск) определяются законом РФ «О государственной тайне»;

2) субъектов, не состоящих в организационно-структурной связи с государственными органами. К ним относятся физические и юридические лица. Основной формой для них является лицензия.

Вторым критерием, разграничивающим невластных субъектов — участников разрешительного производства, является их конечный интерес в разрешительном производстве. По этому признаку выделяют:

1) субъектов, непосредственно заинтересованных в результатах производства;

2) субъектов, не имеющих самостоятельного процессуального интереса, но способствующих разрешению дела по существу.

Разрешительное производство имеет самостоятельную структуру и включает следующие стадии:

1) возбуждение производства по делу;

2) разрешение дела по существу;

3) вынесение решения;

4) исполнение решения;

5) надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности;

6) переоформление разрешений;

7) применение мер принуждения за несоблюдение правил, требований и условий разрешительного режима.

Интересно отметить, что фактически разрешительное производство начинается с подготовительной стадии, которая в полном объеме связана с невластными субъектами. Содержанием этой стадии является подготовительная деятельность лиц, желающих получить разрешение, заключающаяся в подготовке необходимой документации, получении соответствующей квалификации или ее подтверждении, уплата определенных сумм (пошлин) и т.п. Данная стадия не имеет временного ограничения.

Для возбуждения разрешительного производства соискателю разрешения необходимо обратиться в соответствующий орган с заявлением. В заявлении должны быть указаны данные о лице, вид деятельности, срок запрашиваемого разрешения.

К заявлению должны прилагаться требуемые документы и документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления (в необходимых случаях).

При приеме заявления уполномоченный орган рассматривает два основных вопроса:

1) подано ли заявление о предоставлении разрешения правоспособным лицом (в противном случае в приеме заявления отказывается);

2) достаточно ли представленных материалов для начала рассмотрения вопроса о выдаче разрешения по существу. Если отсутствует требуемая оплата пошлины, то в приеме заявления может быть отказано. Если отсутствуют некоторые из требуемых документов, то возможны два варианта решения проблемы — орган либо отказывает в принятии заявления, либо возвращает документы на дооформление.

Другими основаниями для отказа в принятии заявления, а следовательно, и в возбуждении дела являются:

1) нарушение правил подведомственности;

2) отсутствие требования осуществлять деятельность интересующего вида на основе разрешения (т.е. разрешение не требуется или деятельность не подлежит лицензированию);

3) для осуществления интересующего вида деятельности необходимо получение разрешения другого вида — например, не лицензии, а квалификационного аттестата.

Документы, как правило, принимаются по описи. При выдаче лицензии лицензирующий орган обязан предоставить заявителю (вручить, направить) копию описи с отметкой о дате приема документов.

Производство по делу считается возбужденным со дня подачи заявления со всеми правильно оформленными требуемыми документами.

Принятое заявление регистрируется. Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело и начинается вторая стадия разрешительного производства — рассмотрение дела по существу.