§ 1. Учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится*(1174).

В государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия,- учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено. Таково основание, по которому в этой части нашего курса мы будем говорить как о тех учреждениях, которым вверено осуществление разных административных задач, так и о тех, которые участвуют в составлении и обсуждении законов*(1175).

§ 2. Учение об управлении, как мы сказали, есть, кроме того, учение об осуществлении целей, преследуемых каждым государством. В этом отношении должно точнее определить задачу государственного права. Учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.

Не подлежит сомнению, что организация установлений, на которых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть действительного управления тою или другою частью; что устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных. Но правильная организация государственных установлений, определение их юридического положения, их отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уяснения идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеею должности (officium, Amt), выражением которой являются отдельные учреждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определении, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.