В. Развитие министерств в России

§ 130. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда еще негосударственный человек, не принимал участия в этом деле. Основания этого нового учреждения были выработаны в "неофициальном комитете", в котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать начала русского государственного устройства. В комитете заседали граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыский и граф П. А. Строгонов. Первый план преобразования исполнительной части был представлен князем Чарторыским 10 февраля 1802 года. В записке князя были указаны недостатки существующего порядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить административную власть между несколькими министрами, предоставив права высшего надзора сенату. Строгонов свидетельствует, что государь и все члены комитета остались довольны планом Чарторыского. В следующих заседаниях первоначальный план изменялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять французскую систему деления и устройства министерств, для чего и принес в комитет тогдашний национальный французский календарь (I'Almanach national de France). Но государь нашел, что у французов слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поручено составить проект образования министерств, который предположено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комитете, члены его совещались и с воспитателем государя - Лагарпом, который находил идею учреждения министерств "весьма счастливою". Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет составленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в основание нового учреждения. О судьбе оленинского проекта ничего неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений о разделении предметов администрации между существующими установлениями. Новосильцев предлагал разделить "министерство" (так как первоначально предположено было образовать одно министерство, с подразделением его на части) на восемь частей порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военное, морское и народного просвещения. Министерства коммерции не предполагалось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте продолжались несколько заседаний. Он был послан на заключение графа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положение министров среди совета, еще необразованного окончательно, коллегий, действовавших по старому порядку и сената, только что преобразованного, было весьма неопределенно*(1859). На первое время, впрочем, государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия министерств, он писал Лагарпу (25 октября 1802 года: "Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так как следует". В официальном манифесте об учреждении министерств указан следующий мотив: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему". Несмотря на ясность цели, законодательству предстояла трудная задача определить отношение министров к сенату, который получил новое учреждение в один день с министерством и был признан высшим установлением империи. Затем оставались и восстановленные Павлом I коллегии. Первое учреждение министерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни коллегий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли администрации, были поставлены под ведение Сената. На Сенат возложена была обязанность рассматривать действия министров, по всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады государю. Следовательно, министры должны были действовать под контролем Сената*(1860). Таких министров учреждено было 8. Все государственное управление разделено было на 8 частей, каждая из них составила особое отделение под главным ведением министра. Эти министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение которых отведены три первенствующие государственные коллегии; далее: министерства внутренних дел, министерство финансов, министерство коммерции и министерство народного просвещения. Министерство юстиции не получило особого образования и потому министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией генерал-прокурору Сената. В связи с указанными выше управлениями осталось и особое установление - государственное казначейство. В чем же выразилось управление министров? Им не было дано в непосредственное ведение никаких установлений; им назначены только товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департаментов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставлены были на прежнем основании и расписаны по министерствам; наибольшее число коллегий отдано в распоряжение министерства внутренних дел*(1861).

Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем. Каждая коллегия, заведующая известною частью, о всех делах посылала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднительным, особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы министра и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в журнал, а резолюция министра приводилась в исполнение.

Затем, министрам дано право личных докладов государю по важнейшим делам, но не иначе как по соглашению с другими министрами*(1862). Таким образом, власть каждого министра по отношению к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями. Первое из них принадлежало известному тогдашнему государственному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Учреждение 1802 г. Именно он определяет результаты двух Манифестов 8 сентября 1802 года следующим образом:

1) "Правительствующий сенат, как верховное исполнительное место, получал один право обнародовать законы и высочайшие указы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный суд по делам судебным.

2) "Коллегии оставались в первобытном положении.

3) "В производстве дел сохранялся тот же коллежский порядок.

4) "Власти министров положены уже были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, a в необыкновенных - быть только посредником между коллегиями и Государем; посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью.

5) "Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчинялись единообразному наблюдению.

6) "Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и определенная ответственность"*(1863).

Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все выгоды коллежского управления с выгодами управления единоличного.

§ 131. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один из министров, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский, в 1803 г. представил государю доклад о неудобствах коллежского управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперанский - трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внутренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки коллежского управления: 1) "медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения; 3) множество форм совершению излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности"*(1864). Этот доклад имел то практическое последствие, что все коллегии были постепенно закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо их предположено было ввести департаменты. Сам Сперанский говорит впрочем, что в таком порядке управления были разные неудобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в Трощинском. Он говорит: 1) "что в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли министров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только, когда сии различные воли, соединясь y губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям, друг другу противоречащим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными".

В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств, написанный уже Сперанским, последний говорит о власти министров, что "трудно определить, в чем она состояла", а об ответственности министров- что "хотя рассмотрение министерских отчетов поручено было сенату, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечание: то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся"*(1865). Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может быть, для того, чтобы возвеличить свое учреждение министерств в 1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти Сената и министерств, так что невозможно было определить, где начинается власть Сената и где оканчивается власть министерств; 2) он говорит, что "обращение коллегий в департаменты министерские и введение их в состав министерств" принесло значительную пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления; "но, с другой стороны ничем не прекращена произвольность действий и не удостоверена зрелость соображений"; 3) неопределенность власти министров и недостаток ответственности: "по общему закону,- продолжает он,- министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не только излишнею, но даже и невозможною. Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств образования". Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо было дать министру известную степень распорядительной власти и ввести ответственность. Последующее преобразование министерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основание этого учреждения положено два начала: 1) что "министерства не суть учреждения, отличные от сената, но суть сами Сенат"; 2) что между управлением высшим и подчиненным не может быть никаких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав Сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влияние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в 1810 г. Государственного совета, положение министров видоизменилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица официальные, облечены правом законодательной инициативы, с другой стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть представляемы в государственный совет и там рассматриваться. Постановление, что министерства суть часть сената, в своде законов приняло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.

§ 132. Теперь нам предстоит рассмотреть учреждение министерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две различные стороны: организация министерств подчинена известным общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть организацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распределение задач между отдельными министерствами и устройство последних. Для этой цели мы имеем общее учреждение министерств, которое заключает в себе два раздела. Первый раздел говорит об образовании министерств, т. е. об организации министерств в тесном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ министерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок их деятельности. Остальные разделы учреждения министерств касаются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдельным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств вообще мы должны начать со второго раздела общего учреждения, потому что в нем содержатся общие положения о существе власти министров, о цели министерского установления, о порядке деятельности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны и не всегда последовательно вытекают друг из друга.

Г. Значение министерств и права министерств

§ 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: "В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления". Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что "я знаю одну верховную власть - императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: "Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение". Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены "на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение". В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.

Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся.