Глава вторая. Первое учреждение губерний

§ 36. Первоначальные условия развития учреждений кладут неизгладимый отпечаток на последующую их судьбу. Это вполне применяется и к истории местных установлений в России. Несмотря на все радикальные меры Петра Великого и на преобразования Екатерины II, законодательные изменения были бессильны пред фактическим положением вещей. Даже теперь, после освобождения крестьян и провозглашения земского начала, чувствуется давление того времени, когда московские государи еще "собирали землю" и закрепляли сословия на службу государству.

Тяглое отношение сословий к государству не изменилось, конечно, и при Петре Великом. Напротив, он повысил государственные требования, в особенности относительно служилых людей. Он указал слабой, бедной и необразованной стране такие высокие задачи, заставил ее бороться с такими сильными соседями, что страна должна была отвечать ему страшным напряжением всех своих сил. Но одного напряжения сил было мало. Страна нуждалась в новой организации. С 1701 года Россия вступила в продолжительную борьбу уже не со "стихийной силой" - татарами и турками, а с сильным и отлично устроенным государством - со Швециею. С первых же шагов этой борьбы чувствовалось, что Швеция бьет Россию именно как государство, как организация. Затем, необходимость государственного переустройства обусловливалась и другим стремлением Петра - ввести Россию в круг европейских держав. Здесь не было уже места тому полупатриархальному быту, среди которого вырос Петр и который он ненавидел от всей души. Но эти общие государственные стремления Петра выразились в определенных формах, вполне соответствовавших и личному его положению, и условиям его времени. Укажем на эти условия, так как они определили и характер созданной им губернии.

Прежде всего должно иметь в виду, что в своей преобразовательной деятельности Петр Великий шел почти один. Кругом себя он видел страшные и неотложные нужды и не находил средств к исправлению. У него были даровитые помощники, но ни одного руководителя и друга. Не было почти ни одного человека, в котором бы он не разочаровался к концу своей жизни. Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер под судом, Шафиров едва избег смертной казни, Меншиков держался только благодаря заступничеству императрицы. В народе слышался глухой, а иногда и явный ропот на непомерные тягости, требуемые содержанием армии и флота, на рекрутчину, на церковную реформу, на новые обычаи. Умирая, преобразователь не знал, в чьи руки попадут плоды "многих и несносных" трудов его. При жизни он чувствовал, что всякое дело требует его присмотра и что ничто не начнется без него. Один и тот же человек должен был заводить армии и беречь леса, создавать флот и улучшать породы рогатого скота, вести сложные внешние отношения и заводить мануфактуры, учреждать сенат с коллегиями и губерниями и изобретать гражданский шрифт, руководить действиями неопытных и полуграмотных сановников и просматривать переводы "экономических книг", издававшихся для всенародного наставления. Это безусловное одиночество среди людей, из коих одни не понимали реформ, а другие понимали, но "приличались в воровстве", среди народа, видевшего пока только тягость, стоимость реформы, должно было развить в Петре уверенность, что преобразование не могло быть осуществлено иначе, как насильственно. "Наш народ, писал он, яко дети, учения ради никогда за азбуку не приймутся, когда от мастера не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не всель неволею сделано? И уже за много благодарение слышится, от чего уже плод произошел".

Эта теория "неволи" была, как я уже заметил, результатом личной обстановки Петра. Но кроме того, она подсказывалась ему и примером Европы. Не находя в своей русской среде никаких руководящих начал для реформы, Петр внимательно смотрел на Запад, жадно вдыхал в себя воздух западной культуры. Какую же Европу видал ПетрI Известно, что образцов политических учреждений он искал в Щвеции и Германии. В этих странах закончился процесс образования нового государства. Главным фактом этого процесса была монархическая власть, стоявшая теперь в полном сознании своего могущества пред бессильными "сословиями" и городскими общинами. Всесильная администрация, особенно в Пруссии, проникала во все подробности общественной жизни, подчиняя своей строгой опеке торговлю, ремесла, образование, церковь, земледелие. Просвещенный абсолютизм считался великим и единственным рычагом цивилизации и нашед себе освящение в философских и политических трактатах. Коротко говоря - Петр Великий столкнулся с типом полицейского государства в полном его развитии. Он видел пред собою типы государей-хозяев, каковы были Фридрих I и Фридрих- Вильгем I прусские, или военных командиров, как Карл XII шведский.

В Германии "полицейское государство" уложилось в известные формы. Лейбниц, в одном из своих писем к Петру, уподобляет монархов Богу, правящему миром по известному порядку и незыблемым законам. Государственная администрация должна быть подобно часам, где каждому колесу и винтику отведено определенное место, согласно плану целого механизма. Правда, рядом с государственной машиной на Западе имелись некоторые - общественные остатки - города и местные чины, придавленные, приниженные всемогущею машиною, но сохранившие отпечаток прежнего величия. Петру не было времени paзбирать, что в этом случае было однородно и что разнородно, что ново и что старо. Он взял себе в образец западноевропейское государство в полном его составе и принял городские установления и местные чины за продолжение той же административной машины. С точки зрения фактического положения вещей, он был прав, а этого довольно для объяснения его реформы.

В первый раз, после долгого вырождения московских учреждений, в России было поднято высоко знамя государства. "Петр, говорит Хомяков*(2171), по какому-то странному инстинкту душе высокой, обняв одним взглядом все болезни отечества, постигнув все прекрасное и высокое значение слова - государство, ударил по России, как страшная, но благодетельная гроза. Удар по сословию судей-воров; удар по боярам, думающим о родах своих, но забывающим родину; удар по монахам, ищущим душеспасения в келиях и поборах по городам, а забывающим церковь и человечество и братство христианское. За кого из них заступится история?".

Крута и насильственна была реформа Петра, но и он не мог пойти против истории. Величайший из русских государей, отрешившийся, по-видимому, от всякой истории, принужден был вращаться в кругу исторических элементов, завещанных ему прошлым. Посмотрим, в самом деле, что сделал Петр для исправления администрации и местного управления в особенности.

§ 37. Мы видели, как была организована служба в Московском государстве и как московская "бюрократия" в итоге сделалась орудием эксплуатации низших классов и самого государства "служилыми людьми". Петр Великий не изменил отношений между сословиями. Крепостное право делает быстрые успехи в XVIII веке. Крестьянство отдается в полное распоряжение владельцев; затем массы крестьян "приписываются" к разным ведомствам, к фабрикам и заводам. В течение XVIII века крестьянами управляют в полном смысле этого слова. "Купецкие люди", горожане сохраняют свою свободу. Их даже стараются сберечь, приласкать ввиду ожидаемых от них польз государству. Но это береженье, как мы увидели ниже, состояло преимущественно в том, что им давали "особое управление" по старому завету Москвы. Истинно правящим классом, призванным на государственную службу, осталось служилое сословие, переименованное в "шляхетство", а потом в дворянство. Этого факта преобразователь изменить не мог и не хотел. Каждый дворянин призывался к службе, каждый служащий выходил в дворяне по Табели о рангах. Петр Великий хотел только заставить дворянство действовать в новых формах, в новых учреждениях. И эти формы были заимствованы от чиновного государства Западной Европы. В этом образце Преобразователь искал средств для "порядочного управления", для обеспечения законности и государственной пользы. Правителям придаются "товарищи", а после образуются коллегии. Они действуют по регламентам, а отдельные должностные лица по общим инструкциям, коими определяется и компетенция, и делопроизводство, и взаимные отношения учреждений. Установляются правила отчетности и ответственности каждого. Образуются органы государственного надзора в лице фискалов и прокуроров. Строгие наказания грозят за неисполнение долга, и часто эти угрозы приводятся в исполнение.

Эти общие стремления нашли себе применение как в области центрального, так и местного управления. Петр Великий создал губернию как единицу местного управления. Но мы должны объяснить, в каком именно смысле его должно считать творцом губернских установлений. Во-первых, он положил основание правильному и однообразному делению страны, заменившему хаотические "единицы" прежнего времени. Во-вторых, он попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений. В-третьих, он поставил местные должности в условия гражданской службы и открыл таким образом возможность обратить в пользу государства силы местного дворянства. В-четвертых, наконец, ему принадлежит первая попытка разграничить предметы ведомств разных установлений и специально указать некоторые основания для отделения суда от администрации. Коротко говоря - Петр Великий создал формальные условия существования губернии как административной местной единицы. Но не от него зависело дать этой новой форме необходимое содержание. В подробностях своей реформы он столкнулся с историческими условиями, и об них разбились многие из его начинаний.

§ 38*(2172). Петр Великий не сразу и не по одному плану устроил управление губерниями. За организацию этой единицы местного управления он принимался два раза: 1) в 1708 году, когда была постепенно создана первая его система управления, и 2) в 1719 году, когда прежняя система видоизменилась.

Период до 1719 года страдает отсутствием общих органических законов. Чтобы понять учреждения этой эпохи, необходимо принять в расчет целую массу отдельных узаконений, касающихся местных должностей. Но и эти узаконения не дают полного понятия о местном управлении. Они часто не сходятся с тем, что было в действительности. Нередко один закон противоречит другому*(2173).

Наконец, при рассмотрении того, что хотел Петр Великий сделать из губернии, необходимо иметь в виду не только местные установления, но и высшие, в особенности Сенат.

Губернии появились собственно раньше Сената. Первая губерния была образована из местностей, завоеванных Петром от Швеции. По свидетельству Голикова*(2174) уже в 1702 году князь Меншиков был назначен генерал-губернатором этих вновь присоединенных земель. В течение нескольких лет отсюда образовалась целая губерния, называвшаяся сначала Ингерманландской, а с 1710 года - Петербургской. Сюда вошли местности, не имевшие ничего общего между собою ни в историческом, ни в этнографическом отношении. Здесь соединялись с одной стороны - Ингерманландия, Карелия, Эстляндия, с другой - нынешние губернии: Псковская, Новгородская, Тверская. Факт этот объясняется тем, что в России, как мы заметили, не существовало исторических условий для образования провинции, а потому самые разнородные местности легко поддавались чисто механическому соединению*(2175).

В 1708 г. губернаторы и губернии сделались общим учреждением.

Указ этого года предписывает расписать все города Всероссийского государства к 8 губернским центрам*(2176). Так образовалось 8 губерний: 1) Ингерманландская (Петербургская), 2) Московская, 3) Киевская, 4) Смоленская, 5) Архангельская, 6) Казанская, 7) Азовская и 8) Сибирская, разделенная тогда же на две провинции. Губернии эти были, конечно, чрезвычайно велики для правильной администрации. Но мы можем объяснить происхождение их довольно просто. Местности, ведавшиеся московскими областными приказами (четвертями) были также весьма обширны. Представим себе, что место областного приказа занял губернатор, что в лице его соединилась власть и центрального и местного управления, и мы поймем эту должность. Петру Великому нужна была сильная власть на местах,- власть, которая могла бы действовать быстрее, чем прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Нужна была вместе с тем должность, лично ответственная пред верховною властью. Действительно, мы вили м, что при возложении на губернаторов разных поручений Указы Петра грозят им, в случае нерадения, страшными наказаниями. Так, за недоставление рекрутов на срок с губернаторами предписывалось поступать, как с изменниками отечеству, и угроза эта не оставалась втуне. Потребность в сильных ответственных органах в местности - таков первый мотив учреждения губерний. К этому присоединились и другие соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы собирала эти подати и на месте расходовала их, по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых они предназначались. В этом отношении должность губернаторов представляла чрезвычайные удобства. Затем, на губернатора возлагаются разные новые задачи: попечение о различных сторонах народного благосостояния и другие полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петр Великий думал найти средство для организации правосудия на местах: местный суд избавлял жителей от той классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства.

Должности эти беспрерывно развивались и осложнялись новыми поручениями. Вместе с тем законодательство имело в виду дать иную организацию местным установлениям. С целью ограничить единоличный произвол правителей, местные должности были обставлены новыми коллегиальными учреждениями. Таковы ландратские коллегии, заимствованные Петром из Остзейских провинций. Ландраты избирались местным дворянством в числе 12-ти человек для больших городов, 10-ти в средних и 8-ми в малых городах. Коллегия ландратов должна была все дела делать вместе с губернатором, которому принадлежало только право председательства. При губернаторах состояли, кроме того, ландрихтеры. Самое название доказывает, что это была должность судебная*(2177). Но мы увили м ниже, что на ландрихтеров возлагались и разные административные поручения. Затем, под надзором губернатора действовали обер-комендант и комендант. Эти должностные лица, в сущности, заменили собою воевод, но с тою разницей, что назначались только в важнейшие города. Такова система местных должностей, учрежденная Петром Великим, начиная с 1708 года. Мы не поймем ее значения, если не обратим внимания на отношения местных установлений к центральному правительству. Отношения эти с учреждением Сената в 1711 г. выяснились в том смысле, что Петр хотел сосредоточить администрацию в губернии. По мере развития губернских должностей, областные и некоторые другие приказы, как, напр., приказ рудных дел, закрываются и дела из них передаются губернаторам. Губернские должности в кругу вверенных им задач действуют под верховным надзором сената. Для этой цели при сенате состоят: 1) в канцелярии сената - губернский стол, куда поступают все донесения от губернаторов; 2) губернские комиссары для сношения с губернией и 3) для целей надзора обер-фискал*(2178). Под командою должны были действовать провинциал-фискалы и городовые фискалы, которые назначались из местных служилых людей или избирались из купечества. Полный указ о должности фискалов вышел в 1714 г. Фискалы не состоят собственно при учреждениях, подобно прокурорам. Они представляют совершенно особый организм властей. Обязанность их заключалась в том, чтоб над всем надсматривать, тайно или явно, и проведывать, нет ли где нарушения казенного интереса, нарушения закона и так называемых безгласных дел. В тех случаях, когда дело не имело за себя челобитчика, они выступали в роли жалобщиков. При разного рода злоупотреблениях, на обязанности их лежало доносить и обличать несмотря на звание виновного. Установление должности фискалов объясняется печальным положением общества и администрации того времени, необходимостью защиты частных лиц и интересов правительства от произвола должностных людей. Несмотря на благую цель, учреждение это было в высшей степени стеснительным как для администрации, так и для общества.

Система местного управления, изложенная нами, имела в виду главным образом организовать на новых началах службу, создать ответственные государственные должности. На место прежних полуслужилых людей, действовавших бесконтрольно, являются вполне государственные учреждения, подчиненные строгому надзору. Исчезает прежняя безвозмездность воеводской службы. Новые должности поставлены в штат; губернским чинам назначено определенное жалованье, и всякое требование иного возмездия запрещается, под страхом наказания за лихоимство. Но для жизненности местных установлений мало одной организации их в виде государственных властей. Другим условиям местного самоуправления вновь созданные должности не удовлетворяли и потому стали клониться к упадку. Они никогда и не стояли высоко. Мы вили м, что Петр Великий как будто пытается призвать к управлению местное дворянство. Еще с 1702 года местным дворянам поручается выбор товарищей воевод. Впоследствии, с учреждением ландратских коллегий, эта мысль принимает, по-видимому, более широкую и определенную форму; выборные от дворянства участвуют в управлении губернией на равных правах с губернатором. Но, во-первых, самый вопрос о выборах в ландраты представляется спорным*(2179). Во-вторых, из элемента, ограничивающего губернаторскую власть, ландраты скоро становятся должностью, подчиненной губернатору. Перемена эта находится в связи с указом 1710 года о разделении государства на доли. Новое деление имело первоначально характер специального, установленного для взимания рекрутов и других сборов, но впоследствии из него думали сделать общее деление*(2180). "Доли", за исключением городов, состоявших в ведении своих особых должностей, отданы в управление ландратам. Они должны были здесь сбирать подати и нести разные другие административные обязанности. При губернаторе оставались постоянно только два ландрата. Остальные съезжались к концу года с своими отчетами. Таким образом, ландраты сделались правителями, подчиненными губернаторам. Но правительство могло, конечно, найти для себя администраторов более удобных. И действительно, ландраты были впоследствии уничтожены и заменены совершенно другими лицами. Что касается ландрихтеров, должность эта также утратила свое первоначальное значение: из судебной она во многих отношениях обратилась в административную*(2181) и была отменена подобно ландратам.

§ 39. С 1719 года начинается новый период преобразований Петра Великого в губернских учреждениях. Произведено было новое расписание губерний с разделением их на провинции. Всех губерний учреждено одиннадцать*(2182).

Произошли значительные перемены и в порядке управления губерниями. Перемены эти находятся в тесной связи с изменениями в центральном управлении. В 1718 г. Петр Великий возвратился к мысли об учреждениях общих центральных установлений, между которыми были бы распределены, по роду, все дела государственные. Возникают государственные коллегии. Из них три - коллегии иностранных дел, воинская и адмиралтейств-коллегия - мало имеют дела с задачами внутренней администрации. Это общегосударственные установления. Другие 6 коллегий касаются внутреннего управления; но из них 3: юстиц-коллегия, камер-коллегия и штатс-контора имеют ближайшие отношение к этой области. С учреждением коллегий положение губернатора изменилось, и он явился подчиненным должностным лицом, действующим по предписаниям из центральных мест, которые поставлены между ним и Сенатом. Впоследствии камер-коллегии дано было право штрафовать губернатора - право, которое принадлежало только Сенату. Вместе с тем учреждение коллегий имело ближайшее влияние на строй губернских установлений и со стороны необходимости разделения между ними разных задач управления. Разделение дел, по роду их между отдельными коллегиями, повело к тому, что в губернии было признано необходимым учредить различные должности по разным частям администрации и попытаться отделить суд от управления.

Между всеми новыми административными должностями первое место принадлежит воеводам. Должность эта была преобразована и снова сделалась общим учреждением, нормально, главною властью в управлении местностью*(2183). Воеводы распределяются по провинциям*(2184).

По инструкции воеводам 1719 года на этих лиц возлагались, можно сказать, все части провинциального управления.

На нем лежат береженье от шпионов и измены и заботы о крепостном строении (ст. 2, 3, 7 и 10); попечение о пользах и преимуществах церкви, равно как о народном образовании (ст. 4). По делам судебным, "хотя ему, воеводе, не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить", но на него возлагается: 1) смотрение, чтобы не было волокиты; 2) отсылка преступников к суду; 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. По военной администрации на него возложено расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид (ст. 8, 11, 45). По делам казенного управления ему принадлежит наблюдение за казенными заводами (ст. 9), рудным делом (38), за собиранием и исправным поступлением доходов (23 - 30). По части полицейской: охранение прав о безопасности местных жителей (13 и 14), преследование гулящих людей и нищих (19, 20, 21), наблюдение за помещиками и преследование разорителей (31). По части полиции благосостояний и торговой: наблюдение за исправностью дорог (15), попечение о городских хозяйствах и управлении через ратуши (18), наблюдение за правильностью мер, весов и монет (16), попечение о развитии местной промышленности и торговли (17).

Воевода рассматривается как орган центральной администрации вообще: он находится в сношениях с коллегиями: камер-, штатс-конторой, Берг- и мануфактур-(24, 25, 30 и 38) и с Сенатом (31).

В каком отношении стоят воеводы к губернатору, закон ничего не говорит. Воеводской инструкцией велено руководствоваться и губернаторам. Следовательно, губернатор имел те же обязанности, что и воевода. Последнему поручается полиция благосостояния, попечение о безопасности, разная служба по финансовой части и проч.

К специальным должностям, учрежденным в провинции, относятся: надзиратель сборов или камерир, поставленный под непосредственную власть камер-коллегии. Обязанность его заключалась в надзирании за сборами, т. е. исправном их поступлении. Должность казначея предназначалась для приема денег, хранения и расходования их по указам из штатс-конторы. Каждая из этих должностей получила свои определенные инструкции.

В уездах, на которые делилась провинция, взимание сборов вверено было земским комиссарам. Последние избирались дворянами уезда на год и обязаны были отчетностью пред избирателями. Сбор подати производился ими под наблюдением камериров и воевод. Вместе с тем на земских комиссаров возложена была обязанность общей администрации уезда*(2185). Таким образом, при дальнейшем развитии должность эта могла бы сделаться очень важною в истории местного самоуправления. Но она скоро вымерла. Значение ее не было велико и в самом начале, потому что комиссары земские были поставлены под контроль множества властей, даже полковников, которым вообще поручалось смотреть за местными должностными лицами.

§ 40. Таковы должности, созданные Петром Великим для общего управления на местах. С 1719 года создается новая серия должностей, с отменою некоторых прежних. Исчезают ландраты и ландрихтеры, но являются камергеры (надзиратели сборов), рентмейстеры (казначеи), асессоры при воеводах и губернаторах, судебные комиссары в уездах, надворные суды в некоторых больших городах, земские комиссары, установленные ближайшим образом для собирания налогов в уездах, но затем облеченные всеми правами гражданских начальников уездов, при них нижние комиссары, мостовые надзиратели и т. д. За действиями этих лиц смотрят и фискалы, и полковники расположенных в губерниях войск. Число должностных лиц считается теперь сотнями и тысячами. По расчету Голикова, всех судебных чинов в 1725 г. было 1179, чинов фискальных 289, камериров и рентмейстеров 132, земских комиссаров 120, канцелярских чинов в центральных и местных установлениях 3772.

Но все это количество должностей не свидетельствовало об оживлении местных обществ. Правда, в числе их можно указать лиц выборных. Таковы были ландраты до 1719, земские комиссары - после этого года. Они избирались местным дворянством. Но, выборные по происхождению, они быстро обратились в приказных людей, действовавших под командой губернаторов и воевод. Ландраты первоначально были учреждены в виде коллегии, предназначались действовать вместе с губернаторами. Последним даны были только права председателей - "и губернатор между ними не яко властитель, но яко президент". Но с учреждением "долей" ландраты обратились в их правителей, причем "властительские" права губернаторов быстро развились. Земские комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, не успели окрепнуть, и мы не знаем, что вышло бы из этой должности при благоприятных условиях.

Таким образом, губернская, да и вся вообще реформа Петра была попыткой дисциплинировать службу дворянства посредством новых учреждений. Но эта попытка не привела к желанному результату. Старое отношение служилого сословия, "мужей к мужикам", говоря словами С. М. Соловьева, осталось то же. Сплоченное в новую административную машину, вооруженное новыми государственными правами, это сословие давило народ с еще большею силою. При полной безгласности местного населения, открывался широкий простор всяким злоупотреблениям. Недаром Петр Великий принужден был прибегнуть к учреждению страшной и, можно сказать, безнравственной должности фискалов, о которой он сам говорил, что "чин фискальский зело тяжел и ненавидим". Тщетно показывались примеры строгости; тщетно инструкции и указы грозили жестоким наказанием за "богопротивное лакомство", за хищничество и взятки. Если прибавить к этому неумелость служилых людей действовать в новых установлениях и новость учреждений для всего общества, мы поймем, что только сильная рука Петра кое-как поддерживала ход "машины".

Не стало преобразователя, некому было и вести новые установления. Все пошло вразброд, все бросилось на добычу. Есть правда в следующих словах указа 1727 года, которым отменялись многие установления Петра: "Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной; понеже вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящщей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут"*(2186).

§ 41. Таково было положение вещей, при котором высшему правительству невольно приходилось беречь народ от своих собственных органов. Не все классы общества были настолько счастливы, чтобы вызвать такую правительственную заботу. Но был один класс, выгоды которого были непосредственно связаны с интересами самого государства, - класс торгово-промышленный. Он нес всякие повинности со своих "торгов и промыслов", и потому развитие последних было в прямой связи с выгодами казны. Затем из него ставились разные головы и целовальники к разным казенным службам. Он особенно страдал от приказного и воеводского разорения, и не раз правительство задумывалось над средствами избавить их от этого двойного гнета, обеспечив тем и казенный интерес. Мы видели, что сами купецкие люди искали своего спасения в учреждении над ними особого управления в одном "простойном" приказе. Но правительство не приступало к общему решению вопроса до Петра Великого.

Два раза Петр Великий принимался за "особое" устройство городского управления: в 1699 году - учреждением бурмистерской палатки (ратуши) и земских изб, и в 1721 году - учреждением главного магистрата и магистратов. Оба раза реформа его потерпела неудачу, несмотря на то, что в 1721 году она была построена на широких основаниях.

Закон о бурмистерской палате и земских избах был собственно продолжением и обобщением мер, принятых еще в прежние царствования. Это видно и в мотивах реформы, и в способах ее осуществления. Вот что говорят мотивы: "все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными делами и его великого государя доходами ведомы в разных приказах; и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы". Последствием этого и было распоряжение, чтобы "у его великого государя всяких расправных дел всего Московского государства купецкого чину людей и у приему и расходу его великого государя казны всяких доходов быть президентам и бурмистрам, а в городех у сбора всяких доходов быть тех же городов кого выберут всем городом в бурмистры икор чем ныя выемки ведать им... и воеводам ведать не велено"*(2187).

Это выборное управление не создало, однако, самоуправления. Указы 1699 года имели в виду организацию именно "купецких и промышленных людей", как общегосударственного сословия. Они не исходят от понятия города как общины. Названные законы устраивают управление торгов промышленным сословием и определяют порядок исправления выборными людьми разных казенных служб. И в этом, и в другом отношении бурмистры поставлены под главное начальство московской ратуши, которая и играла роль центрального установления по всем "купецким расправным делам" и по всяким сборам. Понятно само собою, что степень "особности" этого управления зависела прежде всего от самостоятельности московской ратуши, как главного начальства всех торговых и посадских людей. Торговые и промышленные люди не имели опоры в городе как в самостоятельной общественной единице, а именно в этом особом центральном начальстве. Положение же последнего зависело от степени доверия к нему государственной власти. Последнее скоро было поколеблено, а вместе с тем рушилось здание, созданное в 1699 году. Для объяснения этого явления необходимо иметь в виду следующий факт. В среде купецких и промышленных людей издавна образовался класс лиц, по понятиям и привычкам своим близко подходивший к сословию служилых людей. Торговые люди постоянно ставились к разным государевым казенным делам, к продаже казенных товаров и к сбору всяких пошлин. На этом поприще гости и других чинов купецкие люди приходили в соприкосновение с настоящим служилым сословием, здесь оно воспринимало его взгляды и, враждуя с воеводами, нередко уподоблялось им по части хищения казны и обид подвластным. То же случилось и с новыми бурмистрами. Не успело установиться новое учреждение, как уже послышались жалобы, что бурмистры вместе с богатейшими "гражданами" чинят великие налоги "маломочным" и теснят их всякими способами. Не лучше пошло дело и с государевой казной. Уже в 1704 году ратуша отдана под присмотр особым надсмотрщикам, а в 1705 учреждена должность инспекторов ратуши. Курбатов, которому была поручена ревизия бурмистерских установлений, раскрыл страшные злоупотребления. Доверие к ратушам рушилось и уже не восстановлялось. До 1721 года мы присутствуем при постепенном вымирании этих учреждений.

С падением московской ратуши, правительство искало нового начальства для городов. Оно нашло их в лице губернаторов, а с 1719 года - в лице губернаторов и воевод. Правда, низшим правителям - ландратам, а потом земским комиссарам не велено вмешиваться в городские дела. Но губернаторы и воеводы были облечены достаточною властью над этими выборными должностями.

§ 42. Испытав неудачу на этом пути, Петр Великий не отказался, однако, от мысли пересоздать городское управление. Он был заинтересован этим вопросом, именно: значение городского класса для торговли, которую Преобразователь старался поднять всеми силами. В 1719 году дан был регламент коммерц-коллегии, которой поручено "смотрение в двух важных вещах... в морском хождении и в купечестве". Таким образом, купечество снова находило общего попечителя о своих нуждах. "Коммерц-коллегии, продолжает регламент, подлежит все, что купечество споспешествовать и в доброе состояние привести может, не токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтобы такое сокровище утрачено не было"*(2188). Поэтому коллегии были предоставлены обширные права относительно управления городами. Но последние нуждались еще в новом устройстве, и оно дано было им регламентом главному магистрату 1721 и инструкциею от последнего городовым магистратам 1724 года.

Не подлежит сомнению, что городовое устройство, проектированное регламентом, по идее своей гораздо выше городового положения Екатерины II. Оставим в стороне его сословный характер, заимствованный от Риги и Ревеля, с их гильдиями и пожизненными магистратами. Сословный характер учреждения был вполне в духе времени. Но регламент имеет в виду сделать из магистрата "главу и начальство всему гражданству", со всеми признаками истинной городской власти. Им принадлежала власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская. Притом магистрат являлся единственным правительством города. Губернаторам и воеводам запрещено вступаться в городское управление, подчиненное только главному магистрату. Несмотря на это или, может быть, именно поэтому городские установления пережили только несколько лет смерть своего основателя.

Мы не имеем возможности судить, чем были бы магистраты при жизни Петра, так заботливо относившегося к городам. Городовые магистраты открыты всего за год до его кончины - слишком малый срок, чтобы судить о достоинстве учреждений. Но нельзя не указать здесь некоторых общих условий недолговечности новых городских властей.

Первая из них заключается, конечно, в неудовлетворительном экономическом состоянии городов. Слабые городские общины не могли выдержать всех тягостей нового и сложного управления. Во-вторых, "самостоятельность" городского управления не мирилась с воззрениями "настоящих" служилых людей, занимавших должности воевод, асессоров и т. д. "Градское начальство" было слишком низко породой, слишком приближалось к "мужикам", чтобы тягаться с "мужами", нерасположение которых к посадским людишкам усиливалось, по замечанию С. М. Соловьева, именно этим "самоуправлением", отнимавшим у них богатую добычу. Что делали "мужи" над этими "мужиками", возведенными в ранг городских патрициев, видно из многих фактов. В Костроме воевода самовольно отнял у города здание ратуши, построенное из "купецких мирских денег". Магистрат покорился и занял другой дом, взятый на город от какого-то "оскуделого" посадского человека. Но и этот дом понадобился полковнику Татаринову, изгнавшему ратушу из ее убежища и затем сдавшему его асессору Радилову. Ратушские чины остались без пристанища, пока не нашли его в Николаевской Пустыни, где им дали келью, "самую малую и утесненную", отчего "сборов сбирать негде и в делах не малая остановка". Не стоит останавливаться на других "случаях": как генерал Салтыков избил "смертным боем" бурмистра Коломенского магистрата Ушакова, как драгунский "обер-офицер" Волков велел своим драгунам бить коломенского же бурмистра Волкова "палками, топтунами, ефесами и потом плетьми смертно". Все подобные события красноречиво рассказаны С. М. Соловьевым.

Ввиду этих фактов мы найдем достаточное оправдание для учреждения, с виду плохо согласующегося с идеей "самоуправления", именно для главного магистрата, которому было вверено главное начальство над всеми магистратами Империи. Во-первых, не надо забывать, что начало государственной опеки играет большую роль в системе Петра Великого; оно объясняется достаточно известными нам привычками "купецких людей", призванных теперь к начальствованию над городом. Во-вторых, все городское сословие находилось еще в том положении, когда оно могло быть обеспечено от всех генералов, штаб- и обер-офицеров именно своим особым "главным начальством". Нужно было найти защитника "купецких людей" именно в среде тех же генералов и полковников. Таково и было назначение главного магистрата. Недаром его поторопились уничтожить при общей ломке петровских учреждений в 1727 году. Недаром впоследствии Сенат находил, что "бургомистры как к распорядкам гражданского попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, отчего петербургское гражданство пришло в крайнее изнеможение". Причину такого явления сенат видел в том, что бурмистры и ратуши "обретаются без главного командира". По-своему сенат был прав.

К сожалению, и положение "главного командира" было крайне неопределенно. Коллегии, даже при Петре Великом, обходят главный магистрат, затирают его, сносятся с городовыми магистратами прямо, шлют им указы мимо главного. "Главный командир" оказывается бессильным не только пред коллегиями, но и пред всяким обер-офицером, поднявшим плеть на "градское начальство". Наконец, нельзя не обратить внимания еще на один чрезвычайно важный факт: при самом Петре Великом, рядом с градским начальством, которому по регламенту принадлежит и полицейская власть, зарождается учреждение городской полиции. Правда, при самом Петре это новое учреждение не пошло далеко. Он ограничился учреждением в 1718 году генерал-полицмейстера в Петербурге и в 1721 году обер-полицмейстера. Генерал-полицмейстеру тогда же даны "пункты", по коим он должен был управлять. Предметами столичного полицейского управления явились кроме полиции безопасности, в тесном смысле, наблюдения за строениями, за проведением улиц и их чистотою, за продажею съестных припасов, мерами и весами и т. д. Для осуществления его обязанностей генерал-полицмейстеру предоставлено пользоваться службою обывателей, отбываемой в виде повинности, и повинности крайне тяжелой. На этих же началах устроилась полиция и в Москве. Так явилось в двух важнейших городах России "градское начальство" важнее магистратов.