Книга первая. Исторический очерк местных учреждений в России Отдел первый. Местные учреждения до Екатерины II

§ 26. История местного управления в России представляет, по-видимому, ряд переворотов. Местные учреждения царского периода быстро вымирают под влиянием крутой реформы Петра Великого. Новые учреждения, новые названия, новые задачи. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как его преемники отменяют почти все им сделанное. Возвратилась ли страна к прежней системе? Уцелела хотя часть петровских учреждений? Не случилось ни того ни другого. Лучше сказать, случилось и то и другое. Оживились и старые предания прежней приказной системы, но и реформа, произведенная Петром, авторитет его великого имени были слишком сильны, чтобы возможен был решительный поворот назад. Местная администрация осталась в каком-то неопределенном, даже хаотическом состоянии, вплоть до реформы Екатерины II. Горькие жалобы послышались от представителей сословий в "Комиссии для составления нового уложения" 1767 года. Учреждение о губерниях 1775 года строит местное управление на новых основаниях и по новому плану. Конец царствования Екатерины II посвящен приведению в действие Учреждения. Но смерть императрицы открыла широкий простор преобразовательным стремлениям Павла I, взгляды которого были прямо противоположны идеям его матери. Многое было разрушено и отменено в это краткое царствование. Александр I изъявил твердое намерение царствовать в духе своей бабки. Но осуществить это намерение вполне было довольно трудно. Во-первых, многое из отмененного Павлом I действительно подлежало отмене и не могло быть восстановлено. Во-вторых, некоторые важные преобразования самого Александра I (особенно учреждение министерств) покоились на началах, резко отличавших их от "духа" учреждения о губерниях. В-третьих, учреждения императрицы Екатерины заключали в себе общие начала, не вполне развитые и неудовлетворительные ввиду развития новых потребностей управления. Законодательству предстояло дополнять старое и созидать новое, хотя бы в рамках екатерининского Учреждения. Царствования императоров Александра I и Николая I посвящены этой частичной работе, в которой не всегда можно было думать о единстве начал. Царствование императора Александра II после освобождения крестьян и утверждения основных начал судебной реформы обратилось к переустройству местного управления, на основаниях, имеющих мало общего с преданиями прежнего времени.

Ввиду такой смены учреждений и даже руководящих начал законодательства, историку довольно трудно уяснить преемственность учреждений. Чисто личные воззрения законодателя и условия каждой данной минуты заслоняют картину общего исторического процесса. Тем не менее, внимательное изучение исторического материала раскрывает те общие условия государственной и общественной жизни, которые неотразимо влияли на развитие учреждений и стояли вне воли законодателя. Реформа Петра Великого имела свои исходные точки в условиях государственного быта Москвы и осуществилась постольку, поскольку она была подготовлена именно ими. Руководящие идеи Учреждения о губерниях содержатся в значительной степени в наказах депутатам Комиссии для составления нового уложения, следовательно в господствующих стремлениях тогдашнего общества. Они продержались долгое время после смерти Екатерины, а вместе с ними продержались и учреждения в главных своих основаниях. Преобразования нашего времени, как мы увили м ниже, явились как результат глубоких перемен в нашем общественном быте. Насколько они удовлетворяют этим переменам, мы увили м в своем месте. Но сказанного достаточно для определения задачи этой книги. Мы имеем в виду представить ход последовательного развития наших местных установлений, поскольку эта последовательность определялась общими условиями государственной и общественной жизни каждой эпохи.