Глава третья. Переходное время до Екатерины II

§ 43. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как почти все сделанное им подверглось ломке. Как ни выгодно было "умножение правителей и канцелярий" для интересов этих лиц и мест, но строгие формы отчетности, ответственности и надзора, установленные Преобразователем, были не по душе служилым людям, привыкшим к бесформенности прежнего воеводского управления. Насколько искренни были заявления указа 1727 года, приведенного выше, судить трудно. Не подлежит сомнению, что злоупотребления многочисленных правителей и канцелярий были велики. Но вряд ли этот мотив привел к отмене многих учреждений Петра; вряд ли также злоупотребления исчезли от восстановления старых порядков. Истинная причина возвращения к старине состояла, кажется, в ненависти к новым формам администрации, установленным Петром. Ломка шла довольно быстро. Уже летом 1726 года, Верховный тайный совет принял намерение восстановить должность воеводы во всех городах, где она была раньше того, отменив учрежденных Петром судебных комиссаров. Совет рассуждал, что прежнее управление "одним человеком", без жалованья было лучше и люди были довольны. В феврале 1727 года последовал известный нам указ, по которому велено "как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить суд и расправу по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляцию в юстиц-коллегию". За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. Воевод велено посылать из сената, причем им назначены товарищи из асессоров*(2189); они (воеводы) подчинены губернаторам, а магистраты губернаторам и воеводам*(2190). Количество воевод увеличено; они посылаются как в провинции, так и в пригороды; воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным поручичий; последние заменили собою судебных комиссаров*(2191). С подчинением магистратов губернаторам и воеводам, главный магистрат сделался лишним установлением: в том же 1727 году он был закрыт*(2192). Скоро и самые магистраты оказались излишними: в 1728 году велено вместо них быть ратушам*(2193). Управление и суд действительно сосредоточились в руках губернаторов и воевод различных наименований, провинциальных, городовых и пригородных. В городах судебная власть, кроме дел разбойных, татиных и убийственных, осталась за ратушами, но под надзором и под апелляциею воевод*(2194). Земские комиссары остались для сбора подушных денег под смотрением воевод городовых и провинциальных. Впрочем, с 1732 года их предположено уничтожить ввиду того, что сбор подушных денег поручится воеводам с офицерами, обретающимися на вечных квартирах под ответственностью помещиков*(2195).

Так образовалось управление, которым были бы "довольны люди". Но старые порядки приводили к прежним злоупотреблениям и вызывали старые меры исправления. Уже в 1730 году вышел указ, повелевавший переменять воевод во всех городах. Через два года, по истечении которых не велено являться в Сенат с расписными и счетными книгами. По проверке счетов Сенат мог определить на воеводство вновь только тех, на которых в течение года жалоб не последует*(2196). Это показывает, что воеводы, служившие теперь без жалованья, обратились к старым привычкам, желая своего "пропитания". Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не "дерзали" жаловаться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его и сменить, чтобы жители дерзнули принести жалобу, если к тому был повод. Нужно было вызвать воеводу и для того, чтобы Сенат мог получить от него "счеты", которых в противном случае он не получил бы вовеки.

Велики были злоупотребления; не исчезла и медленность. В том же 1730 году явилась необходимость восстановить для Московской губернии Судный и Сыскной приказ, ввиду нескольких тысяч не вершенных дел, оказавшихся в московской губернской канцелярии*(2197). По причине великих злоупотреблений, оказавшихся в сибирских провинциях, найдено необходимым восстановить Сибирский приказ*(2198). Земское выборное начало оказалось в том же положении, в каком оно было в московское время, - в виде "добавочной" и повинностной службы, отправляемой посадскими и купецкими людьми под командой приказных людей. Кроме службы в ратуше, люди эти ставятся к таможенным и кабацким сборам, в счетчики у губернаторов и воевод для "счету мелких и серебряных денег" и в Сибирский приказ "для приему, расценки и продажи товаров"*(2199).

Здесь не место следить за всеми переменами, приключившимися в местном управлении до воцарения Екатерины II. Трудно найти в них какую-нибудь систему. Деяния Петра Великого имели такое значение для его преемников, что полное отречение от его реформ было немыслимо. Созданная им губерния формально продолжала свое существование. Но рядом с некоторыми новыми установлениями оживали старые должности. Созданное Петром то отменялось, то восстановлялось, как это было при Елизавете Петровне, когда были восстановлены магистраты, с разделением их на городовые, провинциальные и губернские. Восстановлен был и главный магистрат.

Гораздо важнее всех этих законодательных перемен были перемены в самих жизненных условиях, подготовивших реформу Екатерины II. Между этими условиями на видном месте стоит фактическое образование местных дворянских обществ. Принцип обязательной службы дворянства, установленный еще в московское время, никогда не применялся строго на практике. Петру Великому, нуждавшемуся в службе, приходилось принимать строгие меры против уклонения от службы - угрожать отнятием чести и мнения. Меры, принятые им, были так энергичны, что впоследствии его считали творцом служебного тягла. Несмотря на это, даже при нем уклонение от службы не было редкостью. После его смерти строгость тягла постепенно ослабляется, ввиду хозяйственных причин. Мотив перемены верно выражен в известном "доношении" Ягужинского, поданном им Екатерине I. Вот что здесь сказано между прочим:

"Что дом всякий без присмотру господина разоряется и так для содержания того, изволил Его Величество определить и отпускать шляхетство и прочих, которые вотчины имеют, по переменам в домы; а ныне, хотя по нуждам позваны, которые уже были отпущены, пока к командам, то однако же, ежели не имеется великая в них нужда пока их срок выжить, ныне немедленно отпустить надлежит, и мнится, что ежели возможно в которых наследниках нужды нет к делам, чтобы они в домах жили и смотрели".

Конечно, эти соображения касались далеко не всех слоев дворянства. Они имели значение преимущественно для дворянства "низшего", не имевшего шансов на служебные успехи. Для него "смотрение за своими домами" действительно имело практическое значение; оно по преимуществу выигрывало от постепенного ослабления служебного тягла, прекращенного жалованною грамотою Петра III (1762 г.). Уезды наполнялись дворянами, живущими в своих поместьях. Они входили в состав местных жителей и вместе с ними терпели невзгоды от плохой и притеснительной администрации. Они видели, как их деревни разорялись воинским постоем и всякими повинностями, расположенными неуравнительно и взимаемыми произвольно; они страдали от медленности в правосудии и неправосудия, от отсутствия всякой полиции, от разбоев и воровства. Они испытывали на себе всю невзгоду находиться под чужим управлением, в котором им не было предоставлено участия. Эти обстоятельства и послужили мотивами жалоб, послышавшихся в Комиссии для составления нового уложения 1767 г.

§ 44. Задолго до созвания комиссии Екатерина II обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что "целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении". Уже в 1763 году она возвратилась к мысли Петра Великого, издав новые штаты, назначив служащим жалованье, с тем, чтобы они "не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти и в случае наших о том прошений не могли б извинять себя тем, что они, не получая жалованья, принужденно для своего пропитания в преступление входят". Первый шаг к реформе местного управления был сделан указом 21 апреля 1764 года*(2200), известным под именем "Наставления губернаторам". "Все целое, говорится в этом указе, не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии, и они самые те, которые более всего исправления требуют, что со временем мы, Богу нам поспешествующу и действительно исправить и тем исполнить намерения наши потщимся. А ныне почитая самонужнейшим к этому приступом прямое существо губернаторские должности, предприняли мы дать в нижеследующих статьях некоторые общие губернатора нашим правила".

Первым из таких правил является постановление, поставившее губернаторов ближе к верховной власти и в более независимое положение относительно коллегий.

"Губернатор, говорится в постановлении, как поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии, состоять имеет под собственным нашим и сената нашего ведением, почему и указы только от нас и сената нашего приемлет".

Затем, губернатору вверяются обширные права надзора, в общих чертах напоминающие права, предоставленные впоследствии наместникам по учреждению о губерниях. В то же время были приняты меры к лучшему разграничению уездов, к определению городов и их прав на владеемые ими земли и т. д. Но общие и коренные реформы были произведены после комиссии для составления нового уложения. В декабре 1766 года вышел манифест о выборе депутатов в комиссию вместе с обрядом выборов. Право на избрание депутатов было предоставлено сословиям. Дворяне (где они были) высылали от каждого уезда по одному депутату; городские обыватели - по одному от города; прочие сословия и звания - по одному от своей провинции. Таким образом, манифест признавал за уездными дворянами и городами качества местных обществ, давая им право быть представленными в комиссии. Он дает этим обществам и видимых органов. Дворянство каждого уезда избирает себе предводителя, а город голову; под руководством этих лиц общества избирают депутатов и дают им наказы.

Депутатские наказы представляют неоцененный материал для определения стремлений русского общества во второй половине XVIII века*(2201).

Желания, выраженные в наказах, равно как и заявления различных депутатов, отличаются сословным характером. В этом нет ничего удивительного, так как Россия в XVIII столетии была государством сословным, да и сам наказ Екатерины II, хотя и проникнутый философскими стремлениями, имел в виду организовать именно сословное государство. Но для нас важен тот факт, что эти сословные стремления разнятся от сословных воззрений московского времени. Тогда каждое сословие чувствовало себя прежде всего общегосударственным установлением и если стремилось к "особому" положению, то именно в качестве общегосударственного тела. Теперь в этих сословных заявлениях слышатся уже голоса местных обществ, говорящих о своих местных нуждах. Более всего сведений мы имеем о дворянских наказах, а потому начнем с них.

Прежде всего дворянство хочет быть "корпусом", обществом и ходатайствует, "чтобы права и преимущества дворянству сродные и принадлежащие, в чем им состоять, с точностью изъяснены, и притом единожды навсегда и твердое положение сделано было, кому ныне теми правами и преимуществами пользоваться"*(2202).

Затем следуют указания на различные права по управлению, которые должны бы быть предоставлены местным дворянским обществам. Сюда относятся прошения об устройстве местных судов и администраций, причем эти желания выражались в различных формах. Иные дворянские общества предполагали возвратиться к временам Петра, требуя для себя выборных комиссаров для разбора мелких споров и ограждения интересов местных жителей*(2203). Другие просили ландратов и уездных комиссаров, которым подчиняются дворяне и крестьяне по следующим делам: по суду и расправе в "мелких делах", по ловле разбойников и корчемников, по "провождению войск"; ландрату принадлежит защита уезда (он яко опекун уезда), и он обязан отчетностью пред дворянством*(2204). Третьи, кроме выборных становых комиссаров, думают воспользоваться вновь учрежденною должностью предводителя и создать под его председательством выборную судебно-административную коллегию - земский суд, из дворян, живущих в отставке, по выбору дворянства. Суду предполагается предоставить разбор ссор и споров, смотрение за дорогами, заведование квартирною повинностью, охранение наследств и опеку над малолетними, безумными и "мучителями"*(2205). Четвертые просят прямо выборных от дворянства - воеводов, мотивируя это желание тем, что "от прежде бывших времен и доныне из Правительствующего Сената в города определяются воеводы; а к должности принадлежащих качеств Правительствующему Сенату, за множественным числом оных определяемых, в воеводы знать невозможно"*(2206). Некоторые ограничиваются прошением о выборе воеводских товарищей; требования других не идут далее учреждения "словесных судов", на подобие учрежденных уже для купечества. Иные ограничиваются просьбою об учреждении судов, подобных малороссийским подкамерным судам*(2207).

Как ни разнообразны эти требования, но везде они вытекают из однообразных мотивов - отсутствия близкого и скорого суда, отсутствия безопасности и тягости повинностей. "Сколь тягостны крестьянам полковые постои, говорит псковский наказ, известно без описания всякому и единое воображение о том имеющему". Тот же наказ требует учреждения выборных становых опекунов, долженствующих заменить "нынешних уездных комиссаров, коих звание, дела и бессильная власть давно уже вошли в беспоправочное состояние".

Требуя выборных уездных должностей, дворянские наказы стремятся поставить их под контроль местного дворянского общества и дать последнему деятельную роль в управлении. Боровский наказ требует, чтобы "дозволено было дворянам, через всякие два года, в городе, где заблагорассудят, но в своем уезде съезд иметь и на оном рассуждать и рассматривать, все ли в уезде в силе законов исполняется и не бывает ли кому от судебных мест и прочих лиц утеснения, и о том подавать жалобы в сенат".

Подобные же заявления послышались и от городов. Иркутский городовой депутат Сибиряков заявил в комиссии, после многих жалоб на злоупотребления администрации, что "надлежало бы нескольким из судей быть чину по гражданству такого же, какого и ответчик, т. е. ему равным, чтоб он не мог подумать, будто попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут. Поэтому Сибиряков предлагал "определять в магистраты не из дальних городов, а из местного купечества по три человека по выбору". Депутат от жителей св. Елисаветы Велезлый заявлял: "Не будет ли признано нужным во всех городах, где не установлены суды и расправы по делам между купечеством, учредить магистраты, утвердить их привилегиями и иметь в них настольные зерцала". Этим магистратам подчинить городских обывателей, а для рассмотрения дел общественных составлять соединенное присутствие из магистрата и 12 лиц, выборных от общества. С мнением Велезлого согласились депутаты городов Каширы, Шуи, Волоколамска, Боровска, Мурома, Алексина, Судиславля, Касимова, Нижнего Новгорода, Арзамаса и Вязников.

Требуют выборных и некрепостные крестьяне. Депутат от пехотных солдат Нижегородской провинции Иван Жеребцов просит об отмене правителей дворцовых, экономических и прочих государственных крестьян и о поручении их должности старостам, выборным и земским судьям из их же братьи. Жеребцова поддерживает депутат от ясачных крестьян Казанской провинции Иван Ковалев и вносит в комиссию проект этих выборных земских судей. Давыдов, депутат от однодворцев Елецкой провинции, ходатайствует об учреждении выборных от однодворцев комиссаров.

По-видимому, воскресали времена Ивана Грозного, времена "отставки" наместников и волостелей и "возложения" всего местного управления на души местных жителей. Действительно, между жалобами крестьянства времен Ивана IV и заявлениями наказов много общего. И там, и здесь слышится недовольство на управление через "посыльных людей", чинящих великие "продажи и убытки" местному населению. Странно, по-видимому, слышать эти жалобы от дворянства, которого выгоды, как мы видели, долго сливались с выгодами администрации. Но мы указали теперь, что по мере ослабления служебного тягла, местность наполняется дворянством, ищущим других интересов, кроме службы. "Отставные и неслужащие" дворяне попадают в число "управляемых" и терпят вместе с ними все невзгоды от "управления". События последнего времени проводят границу между знатным и чиновным дворянством, с одной стороны, и незнатным - с другой. В деревнях сосредоточивается последнее. Отставные капралы и сержанты, поручики и секунд-майоры, испытав неудачу по службе, обращаются к сельским занятиям и здесь на каждом шагу сталкиваются с неудобствами административной системы.

"Наказы и заявления" не прошли без следа. В них Екатерина II нашла богатый материал для своего Учреждения о губерниях 1775 года.