§ 11. Несмотря на все разнообразие форм управления, все они одинаково могут быть объяснены этим элементарным фактом.

Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением "местных жителей" заведовать "местными делами" по причине лучшего понимания этими жителями "местных условий, польз и нужд". Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой - могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны - политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству. Предположим, что система английского самоуправления исчезла и местные должности, которыми так гордится Англия, уничтожены и заменены какими-нибудь правительственными должностями. Сделав такое предположение, мы предусмотрим и его прямые последствия, которые прежде всего будут состоять в том, что первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, - иначе говоря, мы увидим, что форма английского государства изменится в самом ее существе. Этот результат будет иметь первенствующее значение в глазах господствующих классов Англии, а никак не то обстоятельство, что при иной системе управления местные интересы будут заведоваться, может быть, хуже.

Затем, рассматривая значение разных учреждений английского самоуправления, нельзя не заметить, что характер и свойство этой системы определяется вовсе не тем, что заведование разными делами местного благоустройства и хозяйства предоставлено выборным управам, но тем, что административно-судебная власть сосредоточена в руках мировых судей и их съездов. Иначе говоря, существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения.

Писатели, указывающие, что в новой системе заведования общественным призрением, народным образованием, полиции и т. д., отведено порядочное место бюрократическому началу и влиянию министерств, справедливо замечают, что-то несмотря на эту новизну, Англия будет предохранена от административной централизации, пока контролирующая власть и судебно-полицейские права мировых судей и их съездов останутся в своей силе. Но что такое эти права, как не средство господства данного класса общества, обеспечивающее ему влияние на месте и в центре?

Таким образом, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.

Что в федеративных республиках, каковы Швейцария и Северо-Американские Штаты, местное самоуправление тесно связано с общими формами государства, - это едва ли требует пространных доказательств. На формах политического и административного устройств этих государств до сих пор можно изучать историю их образования и взаимное отношение частей, из которых они образовались. Федеративное начало, проведенное снизу вверх, обеспечивается как в политических отношениях кантонов и штатов к центральному правительству, так и в административных отношениях штатов и кантонов к округам, графствам и общинам. Местное самоуправление является здесь не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия, в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни*(2108).

Серьезным противоречием вышесказанному является, по-видимому, пример Франции, где, при широком развитии демократических начал, мы вили м сильное развитие административной централизации, лишь несколько ослабленной в наши дни.

Объяснение этого видимого противоречия кроется в самых понятиях о народе, демократии и народном самодержавии в том виде, как они установились во Франции. И литература XVIII века, и революционные теории 1789 года остановились на понятии "народ" с чисто политической его стороны, т. е. как на субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо. В качестве такого субъекта народ должен представлять одно нераздельное целое, воля которого выражается через им установленное центральное правительство. Последнему должны быть даны все средства господствовать над отдельными частями французской нации. По отношению к этим частям народ или то, что действовало во Франции под именем народа, столь же ревниво охранял свои верховные права, как и абсолютный монарх. Если прибавить к этому стремление разрушить все остатки феодальной эпохи, побудившее национальное собрание отменить прежнее историческое деление на провинции и заменить его искусственным на департаменты; стремление всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах; недоверие ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных "провинциальных чинов", - то нам понятно будет, почему даже революционное правительство не организовало местного самоуправления.

Согласно своим принципам, оно не могло отказать "народу" в праве избирать своих администраторов. Но это право уступалось "народу" в целом его составе, а не местному населению, во имя местных его интересов. Поэтому "администраторам" заботливо напоминали об их подчиненном положении относительно представителей народной воли, т. е. центральных властей.

По конституции 1791 года "представителями народа" являются законодательное собрание и король. Они выражают и осуществляют волю нации, единую и нераздельную. Затем, в каждом департаменте установлена высшая и в каждом округе подчиненная администрация, избираемая народом. Но администраторам заботливо напоминается, что их должность не имеет значения представительства и что они суть агенты, избранные на срок народом для исполнения административных обязанностей под надзором и властью короля.

В таких искусственных единицах, как департаменты и округи, вновь созданные учредительным собранием, конечно, не могло быть речи о местном представительстве. Но была единица, за которою, несмотря на все искусственные представления о народе и соответственные ему подразделения страны, не могли не быть признаны собственные ее интересы и право осуществлять их. Такою единицею явилась община (la commune). Название это было безразлично приложено как к городам, так и к селам, и значение его было определено в следующих словах:

"Французские граждане, рассматриваемые с точки зрения местных отношений, возникающих из их соединений в городе и в известных деревенских округах, образуют общины".

Затем "гражданам", рассматриваемым "с этой точки зрения", дано право избирать на срок должностных лиц (officiers municipaux), которым поручается заведование собственными делами (lesaffaires particulieres) общины. Этим должностным лицам, прибавляет конституция, могут быть поручены некоторые дела общегосударственного интереса.

Итак, во взглядах, выразившихся на самой заре революционного движения, достаточно определилось отношение государства и представляемого им самодержавного народа к местности. Практическое приложение не соответствовало, правда, существу принципа. Формы местного управления не удовлетворяли местным интересам, несмотря на выборный характер должностей, и не обеспечивали права власти центральной, несмотря на право надзора и даже опеки, ей предоставленной. Но мы можем, шаг за шагом, следить за развитием принципа, пока он не получил полного для себя выражения в административной системе Наполеона I, сделавшейся затем удобным орудием в руках всех правительств, сменявшихся во Франции в течение нынешнего столетия.

Нет нужды в более подробных доказательствах, что французская административная система соответствует основным политическим началам этой страны, и что административная централизация является орудием применения этих начал.

В заключение нельзя не упомянуть об административной реформе в Пруссии, совершившейся в наши дни. Уездная и провинциальная реформа 1872 и 1875 годов имела целью организовать местные учреждения на началах самоуправления. Но это стремление, в свою очередь, было вызвано политическими мотивами, как об этом ясно свидетельствуют напечатанные документы. Для понимания этих мотивов необходимо припомнить, что до 1848 года Пруссия была монархиею абсолютною и все управление соответствовало основному началу этого государственного устройства. События 1848 года изменили политический строй Пруссии, но административная ее система оставалась почти без перемены до 1872 года, т. е. в течение 24 лет. В этом году ландтагу был предложен проект нового уездного устройства. Докладчик парламентской комиссии, д-р Фриденталь, разъясняя палате депутатов значение предполагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно:

"Прежде всего, говорил он, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют уездным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно*(2109), эти внутренние орудия абсолютного государства" остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие - я хотел бы так выразиться - между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, - это также факт, который никто отрицать не будет".

"Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачу дать нашим административным установлениям структуру, соответствующую духу нашего конституционного государства".

Действительно, новые законы были предназначены не только для того, чтобы улучшить порядок заведования разными предметами местного управления, но и для того, чтобы построит всю административную систему на новых основаниях, отличных от принципов сословно-бюрократического государства.