Глава первая. Период московский

§ 27. Время до Петра Великого часто представляется периодом необыкновенной простоты учреждений, приноровленных к патриархальным понятиям эпохи. Многочисленное чиновничество и масса разных сословных и общественных властей, развившихся в течение XVIII и XIX столетий, располагают нас думать, что Москва действовала и управляла несложными и немногочисленными органами. Действительно, абсолютное количество и разнообразие современных органов администрации больше такового же органов времен московских. Но относительное их количество и разнообразие способно выдержать сравнение с нашим временем. Г. Чичерин, в своем почтенном труде "Областные учреждения XVII века", разделяет все должности, действовавшие тогда на месте, на три категории: должности приказные, верные и земские. Особо еще поставлена должность губных старост, в которой соединились элементы земский и приказный*(2115). Затем, автор не остановился на значении областных приказов (четвертей, дворцов), учреждений центральных, ведавших из Москвы целыми комплексами местных единиц*(2116). Отношения между этими категориями должностей и их инстанциями были чрезвычайно сложны, а при отсутствии общих и определенных правил и спутаны, так что современному исследователю довольно трудно найтись среди этого разнообразия, а тем более выяснить общие основания учреждений. Постараемся, однако, указать на главнейшие условия, среди которых создались учреждения времен московских, и причины, вызвавшие реформу Петра.

§ 28. При первом взгляде на условия местного управления в Московском государстве мы поражаемся прежде всего дробностью, незначительным объемом административных единиц. Самым крупным и вместе основным делением страны был уезд*(2117). Уезд составлялся из города с округом. Иногда к одному главному городу (Новгород, Псков, Казань, Тобольск) приписывалось несколько меньших городов, которых воеводы находились впрочем в сомнительной зависимости от воевод главных городов*(2118). Таким образом, мы вили м массу административных единиц, без всякой иерархической связи на месте, тяготеющих непосредственно к Москве, получающих все предписания прямо из московских приказов. Централизация была естественным результатом такого порядка вещей, и действительно она характеризует всю административную систему Москвы. Остается узнать, какие причины и условия ее вызвали*(2119).

Административная централизация на западе Европы и в России была сильным подспорьем для целей централизации политической, в период образования нового государства и усиления монархической власти. Но нигде централизация эта не установилась при таких оригинальных условиях, как в России. На Западе установление централизации и бюрократической опеки было актом насилия над крепкими некогда местными организмами и корпорациями, над городскими общинами, над провинциальными чинами. Оно было результатом продолжительной борьбы королевской власти с старыми феодальными вольностями.

В России мы не вили м сильных местных корпораций и союзов, способных противопоставить свои сословные и корпоративные привилегии требованиям государственной власти. Россия, до окончательного торжества Москвы, была разделена на княжества и земли, самостоятельные в политическом отношении, - это правда. Но на чем держалась особенность этих земель и владений? Исключительно на независимости местной политической власти, будь это князь или старший вечевой город, подобный Великому Новгороду или Пскову. На западе Европы особенность каждого независимого владения держалась не только его государственною властью, но и силою муниципий и местных сословий, крепко державшихся за свою пошлину. Оттого на западе процесс объединения страны представлял большие трудности. После того, как известное "владение" утрачивало свою политическую независимость, т. е. поглощалось большим государством и обращалось в его провинцию, государству приходилось еще вести борьбу с провинциею, с ее общественными и административными обычаями, т. е. призывать административную централизацию на помощь политической. Москве достаточно было устранить местного князя или задавить старший вечевой город, чтобы все княжество или вся вечевая земля распались на свои составные части, не имеющие на месте никакой точки опоры и никакого центра объединения*(2120). Племенное родство населения, вошедшего в состав Московского государства, сходство языка, веры и нравов довершали остальное. Тяготение всей земли к Москве, после того как она крутыми мерами утвердила свое политическое господство, установлялось само собой. Старые дружинники стремились на службу к московскому государю и становились его служилыми людьми. Духовенство смотрело на Москву, где находился престол всероссийского митрополита. Города не имели никаких условий для самостоятельности, и масса их обывателей не отличалась от крестьянства. Крестьянские общины, разрозненные и бедные, не могли выработать никаких условий для местной независимости.

При таких условиях Московское государство не знало, да и не могло знать, исторических провинций, подобных провинциям старой французской монархии*(2121). Из массы дробных и ничем не связанных между собою единиц оно могло делать какие угодно соединения. От старых великих и удельных княжеств Центральной России не осталось и имени: названия их исчезли в именах "четвертей", между коими были расписаны эти земли*(2122). Названия других земель сохранились в наименовании областных приказов. Таковы Новгородский приказ, приказ Казанского дворца и т.д.*(2123). Но из этого не следует, чтобы название приказа соответствовало определенной земле. Например, приказ Новгородский ведал не только землю Великого Новгорода, но и бывшее государство Псковское, и к кн. Нижегородское, и многие другие местности. То же самое должно сказать и относительно приказа Казанского дворца*(2124).

Областные приказы не были высшими установлениями, действовавшими на местах. Они были центральным правительством, состоявшим при московском государе, власть которого заменила для данной области власть бывшего удельного князя или старшего города. Поэтому и границы областей, подчиненных приказам, не существовали, так сказать, в натуре. Они оставались на бумаге и менялись непрерывно. Правительство само должно было искать твердых оснований для административного деления страны в натуре и на месте.

Таким основанием, по весьма вероятному предположению г. Чичерина, явились старые судебные округи, куда посылались "кормленщики" - наместники и волостели*(2125). Означенное деление вполне соответствовало старому правилу и обычаю - "тянуть судом и данью по земле и воде", т. е. к тому центру, где находился наместник и куда была приписана территория. Поэтому историческое основание уезда можно видеть в старых судебных округах. Но округи эти были так разнообразны по величине и значению, что правительству постоянно приходилось исправлять их границы*(2126). В этом смысле уезд в XVII веке явился делением искусственным, хотя и имеющим историческое основание. Он слагался из города - местопребывания воеводы*(2127), и волостей, и станов*(2128), как делений подчиненных. Волостное поселение иногда называлось уездным, в противоположность городскому.

§ 29. Мы указали на отсутствие корпораций и сословий как на факт, содействовавший установлению централизации, объясняющий чисто механическое деление страны и отсутствие историко-органических провинций. Теперь нам следует рассмотреть этот факт в его связи с характером местных учреждений и качеством сил, в них действовавших.

Две системы, как мы уже видели, могут установиться в местном управлении: система приказная и система самоуправления. Ход русской истории до Петра Великого дал перевес приказному началу над всеми другими элементами управления. С названием воеводы у нас невольно рождается представление о всесильном и фактически бесконтрольном органе центральной власти, пред которым никнут земские люди. Но такое развитие приказного начала представляет важные особенности сравнительно с развитием бюрократии на западе Европы.

Там бюрократия набиралась главным образом из среднего класса, заключившего союз с королевскою властью для низложения феодальной аристократии. Французский интендант или субделегат был человек "худородный" и враждебно настроенный к гордой провинциальной аристократии. В России именно эта аристократия, старая дружина и будущее дворянство, являлась в роли приказных людей и в своем уезде встречала только тяглых посадских и волостных людей, "государевых сирот", взиравших на воеводу не только как на "царского слугу", но и как на родовитого и сановитого человека. Это факт весьма важный для истории нашего местного управления, и он требует некоторых объяснений. Мы уже заметили, что в древней России нельзя найти крепко организованных сословий и местных корпораций, способных сделаться правительственным элементом в местности. Древняя Россия не знала сословий*(2129). Конечно, известная доля лиц выдвигалась из массы общества своим богатством и достоинством, с именем "лучших людей", "мужей". "Мужи" владели часто большими недвижимыми имуществами. Но поземельное владение не было связано у нас с политическими правами и обязанностями, как на западе Европы*(2130). В государственном отношении землевладение ни к чему не обязывало и не давало никаких прав по управлению*(2131). Управление сосредоточивалось в руках князя*(2132). Поэтому и участие в управлении, по общему правилу, возможно было только через князя, в качестве его помощника и слуги. Конечно, князь старался составить свою старшую дружину из влиятельнейших лиц в княжестве. Но это не изменяло существа дела. Во-первых, сама дружина не составляла постоянной и плотной корпорации: члены ее были связаны с князем чисто личным соглашением и не имели определенных связей со своими товарищами. Каждый искал на службе своего личного благополучия и оставался у данного князя, пока это было ему выгодно. Дружинник прежде всего дорожил правом отъезда, выгодным и для князей, которые могли призывать к себе на службу важнейших бояр из других княжеств*(2133). Во-вторых, княжеские "мужи" являлись в местность по княжескому назначению и пожалованию, в качестве наместников и волостелей. Эти лица получали право судить и управлять в своем округе, пользуясь за то доходами, сопряженными с отправлением должности, что и называлось кормлением*(2134).

§ 80. С возвышением Москвы и уничтожением уделов, все, что входило в состав государственного элемента в каждом княжестве, т. е. сами бывшие князья и их мужи, могло сохранить свое значение только через московского государя. От него теперь ждали они службы и всякого жалованья. Князья Рюриковичи, бояре и всякие "вольные слуги" устремились в Москву, наперерыв стараясь утвердиться на службе московскому государю и попасть в московский "список". Все влиятельное оставило местность, где уцелела только тяглая масса, посадские и крестьяне. Но теперь служба видоизменила свой характер. Из вольного дела всякого дружинника она обращается в настоящую службу, со всеми признаками тягла. Уничтожается право отъезда. Бояре и прочие служилые люди верстаются поместьями, с которых они должны отбывать службу государству. Появляются общие для всего класса обязанности и права, отличающие его от других общественных групп*(2135). Служилые люди постепенно обращаются в сословие, члены которого связаны обязанностями и правами. Но это сословие - плод государственных соображений московских государей- не вносит новых начал в местное управление. Оно имеет общегосударственное значение; главные его силы, высшие его слои сосредоточиваются в Москве, этом "лагере дворянства", по выражению г. Лохвицкого. На местах низшие разряды дворянства не образуют местных обществ; они не входят и в состав других общин. При общем разверстании сословий и распределении между ними тягот, закон и практика держались того правила, чтобы тягла не смешивались между собой. Служилое тягло отличалось от финансовых, главным образом, тягол, наложенных на другие сословия. Поэтому и служилые люди не могли смешиваться с другими людьми. Приобретая в городах дома и земельные участки, они не входили в состав городской общины; они являлись в ней элементом посторонним, часто обременительным для городов*(2136). Наконец, не следует забывать, что гражданская служба не была главным предметом занятия служилых людей; они призывались прежде всего к службе военной. Гражданские должности самим законом рассматривались как "непрямая" служба*(2137).

Ввиду этих условий, мы имеем право сказать, что элементы будущего дворянства нашего не имели органической связи с местностью. Они составили сословие, имевшее общегосударственное устройство и значение, находившееся в заведовании центральных установлений - разряда и Поместного приказа. Члены его могли явиться в местность именно в качестве "служилых людей", посланных центральным правительством для заведования тем, что осталось на местах - посадскими и волостными людьми. Как устроится это "заведование" и какой тип местных правителей выработается при указанных выше условиях? Этот вопрос разрешился в ХVII веке, когда установился тип воеводского управления. Но время от смерти Ивана III до избрания на престол Михаила Федоровича (1505 - 1613) представляет крайнюю неопределенность в местных установлениях. Тем не менее оно весьма важно в общем процессе развития нашей администрации.

§ 81. При Иване III Россия объединилась. Преемникам его осталось не много дела в этом отношении. Но с расширением государственных пределов невольно рождался вопрос - какими средствами правительство будет управлять подчиненными ему областями? Положение его было крайне неопределенно. Оно могло искать точки опоры в двух элементах: в элементе служилых людей, находившемся теперь повсеместно в полном и непосредственном распоряжении Москвы, и в местных общинах, в посадских и волостных людях. Оно могло развить постепенно приказное управление через своих служилых людей или призвать местное население к самоуправлению.

Первый исход вполне соответствовал бы всем преданиям Москвы и правительственным ее стремлениям. В ХVII веке приказное начало действительно получает перевес над всеми остальными. Но в XVI столетии применение его было задержано многими обстоятельствами и представляло важные неудобства.

Во-первых, процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, далеко не закончился. Для довершения его нужна была холодная, расчетливая политика Василия Ивановича и крутые меры Ивана Грозного. Во-вторых, прежние должности наместников и волостелей были крайне недостаточным орудием для государства, сознававшего новые и великие потребности. Правительству предстояло создать новую систему местных должностей, чего оно не успело сделать до ХVII столетия. На первый раз оно довольствовалось тем, что сосредоточило главное заведование разными областями в руках своих приказов, где его орудиями явились знающие и ловкие дьяки. Затем на местах остались прежние кормленщики - наместники и волостели. Еще Судебник Ивана Грозного говорит об них как о повсеместном учреждении.

Но несостоятельность их обнаруживалась с каждым годом. Созданные для элементарных потребностей патриархального государства, преимущественного для суда, они не могли справиться с полицейскими задачами нового государства, преимущественно с задачами безопасности. Со всех сторон до царя доходили жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников. Они были непригодны и для общих административных задач государства, например для дел поместных, финансовых и т. д. Даже в своей области, т. е. в области суда, они позволяли себе разные злоупотребления, вызывавшие жалобы. Наконец, они не были способны для правильной администрации податей и повинностей, составлявших такой важный вопрос в Московском государстве.

Правительство действовало сначала паллиативными средствами. Для ограждения местного населения от произвольных "кормов" и неправого суда оно издавна давало общинам уставные грамоты, по которым должны были "ходить наместники и волостели". Потом оно потребовало присутствия на их суде "старост и лучших людей". Для искоренения разбоев оно посылало из Москвы особых сыщиков, снабженных обширными полномочиями. Для заведования административными делами оно ставило рядом с наместниками особых дьяков, как это было, например, в Новгороде.

Но эти частные меры не устраняли зла. С каждым годом обнаруживалась потребность в новой системе управления. Причины, вызвавшие эту потребность, были следующие:

1-е. Крайние злоупотребления наместников и волостелей, обременявших крестьянство "великими продажами и убытками" и неправым судом. Тщетно правительство думало устранить эти злоупотребления посредством уставных грамот. Злоупотребления росли с каждым годом, к великой "докуке" Государя*(2138).

2-е. Старые должности не были способны охранить безопасность. Разбои и грабежи множились, а крестьянство не имело от них никакой защиты. Правительство посылало специальных "сыщиков" с поручением искоренять разбойников, но и сыщики не удовлетворяли своему назначению*(2139).

3-е. Наместники и волостели не обеспечивали финансовых интересов государства, имевших такое значение для московского правительства. Всякие "служилые люди" оказывались неудовлетворительными в деле ответственности за исправное поступление податей, и вообще личная ответственность была затруднительна при общей административной неурядице. Затем, правительство не имело никаких средств произвести правильную раскладку податей и повинностей между отдельными плательщиками и тягледами. Таким образом, при данных условиях единственным надежным обеспечением являлась ответственность общин*(2140).

§ 32. Этими причинами определяется и характер самоуправления, пожалованного крестьянству. Наместники и волостели постепенно "отставляются"*(2141), разбойные (а потом и татебные дела) возлагаются "на души" крестьянства и на выборных губных старост с целовальниками. Уставные грамоты учреждают во многих местах выборных земских судей, которым велено чинить между крестьянами управу во всяких делах. Наконец, выборные от городов и волостей люди являются органами финансового управления. Жалуя крестьянство губными и судебными учреждениями, правительство возложило на них ответственность за исправное отбывание всех царских податей и, кроме того, "пооброчило" их деньгами за наместничьи и волостелини доходы*(2142). К этим обязанностям присоединились и полицейские, т. е. полиции безопасности*(2143).

Следует ли, как это делают некоторые, считать эту попытку самоуправления мимолетной вспышкой Грозного? С этим нельзя согласиться. Меры Ивана Грозного были вызваны всеми условиями той эпохи. Они и не прошли бесследно. Плоды их остались преимущественно в области финансового управления, в порядке раскладки податей и повинностей, в отбывании их за круговою порукою общины и т. д. Но нельзя не сказать, что реформа Ивана Грозного, ввиду новых государственных условий, могла быть мерою только временною, неспособною к дальнейшему развитию. Указав на причины этой "временности", мы укажем вместе с тем и условия возникновения воеводского управления.

Во-первых, нельзя не обратить внимания на тот факт, что служилые люди не участвовали в этом самоуправлении по праву местных землевладельцев. Правда, закон предписывал избирать губных старост из местных дворян. Но это обстоятельство нисколько не свидетельствовало о тесной связи служилых людей с местным земством. Правительство дозволяло выбирать в старосты только тех дворян, которых можно было уволить от настоящей службы, т. е. службы толковой, именно "отставленных от службы за старостью или за ранами" или за которых служили дети их и племянники, а за недостатком дворян, детей боярских с теми же условиями"*(2144). Таким образом, для дворянства губная служба имела значение службы "заштатной" и невыгодной. По обыкновению они начали "отбывать" от нее, что вызвало карательные меры правительства. В XVII веке воеводам предписывалось "если которые дворяне и дети боярские учнут ослушаться и не придут на выборы", то у знатнейших брать людей и крестьян и сажать в тюрьму, "пока не объявятся сами", а менее знатных самих сажать в тюрьму*(2145).

Неудивительно, если должность губных старост скоро получила приказный характер, несмотря на выборное ее происхождение. Иногда старосты прямо назначались правительством. За крестьянством осталось номинальное право выбирать старост и обязанность ставить к губному делу целовальников, биричей и палачей, обязанность, от которой правительство освобождало некоторые села, в виде особой милости*(2146). Таким образом единственная всесословная и всеуездная должность видоизменила свой характер. В XVII веке она то отменяется, то восстановляется, пока наконец указ 1702 года не прекратил ее существования.

Оставались должности, избираемые от общин. Но этот элемент самоуправления был крайне ненадежен. Указы Ивана Грозного призывали к самоуправлению всех посадских и волостных людей "без замены чей кто ни буди". Призывались горожане, крестьяне, сидевшие как на черных, так и на монастырских и владельческих землях. Но такое "призвание" могло иметь место только при предположении личной свободы призываемых. Но именно этот элемент исчезает в московском обществе. В конце XVI и начале XVII века крепостное право делает быстрые успехи и жизнь общины замирает под давлением права владельческого. Оставались черные волости и города. Но количество черных волостей быстро сокращается, так как они постепенно сливаются с дворцовыми имениями. Города были слишком незначительны, чтобы сделаться основою местного самоуправления. Притом нельзя не обратить внимания на одно характерное их стремление, вызванное всеми условиями эпохи. Мы говорим о стремлении городских обывателей образовать общегосударственное сословие, по примеру первенствующих сословий - дворянства и духовенства.

Стремления городского класса не были схожи с стремлениями городских общин в Западной Европе. Между тем как последние искали условий для своего экономического и политического развития в организации крепких местных корпораций, русские торговые и посадские люди искали облегчения от государственного тягла, ложившегося на них все с большею силою, или в бегстве из общины, или в общесословном устройстве. Финансовые соображения издавна побуждали город выделяться из состава уездных волостей относительно раскладки и отбывания податей и повинностей*(2147). Разнообразие податей и различие приказов, в коих были "ведомы" города, тягостно отзывалось на интересах последних, а потому заставляло их желать большего однообразия в податях и подчинения всего городского класса одному "пристойному приказу". Эти стремления совпадают и с выгодами правительства, видевшего в городах обильный источник дохода. Указы царя Михаила Федоровича и Уложение Алексея Михайловича тщательно выделяют города из состава прочего населения. В новоторговом уставе 1667 года выражено желание, чтобы торговые люди были подчинены одному "пристойному приказу"*(2148), что и было сделано впоследствии, с учреждением бурмистерских палат (1699). Не говорим о других важных мерах, направленных к той же цели. В результате этого движения получились не общины, важные для местного самоуправления, а сословие, державшееся за свои привилегии и искавшее обеспечения их в крепкой центральной власти.

Кроме этих внутренних причин, влиявших на преобразование местного управления, должно принять в расчет и внешние обстоятельства, именно, события Смутного времени (1605 - 1613). Смутное время оставило Россию в крайнем расстройстве. Движение народных масс спасло государство, но отдельные части этого народа находились в бедственном положении. Города пустели, и городские общины жаловались, с одной стороны, на бегство тяглых людей, а с другой - на обиды сильных людей*(2149). Пустели поместья и вотчины, так как крестьяне или уходили от крепостного права или шли на приманку богатых вотчинников и монастырей. Притом и "смута" улеглась не сразу. Правда, существование государства было уже вне опасности, но "воры" были еще живы в разбойничьих шайках, рассыпавшихся всюду. Если прибавить к этому, что государственные границы не были еще обеспечены от крымцев, поляков и шведов, что с востока надвигался новый враг - калмыки, то понятно будет, каких усилий требовалось для приведения государства в порядов.

§ 33. Таковы были условия, подготовившие развитие новой системы местного управления, при которой служилые люди, присланные из Москвы, играют первенствующую роль. В истории местного управления XVII век может быть назван временем господства воевод. Эта должность не была новостью ни по названию, ни по существу дела. Имя воевод известно старой России, и должность воеводы первоначально соответствовала своему названию, т. е. была должностью военною в собственном смысле. Затем, в XVI веке, в украинные города назначаются воеводы с военною административною властью. Таких воевод мы встречаем в Казани, в Сибири, в Новгороде и во Пскове*(2150). В чрезвычайных обстоятельствах, например во время войны, воеводы назначаются и в другие города "для вящшие осторожности". Мало того: правительство уже проводит различие между воеводами полковыми и годовыми (после городовыми), отпускавшимися для управления данною местностью.

Несмотря на это, обращение воевод в повсеместную должность было встречено местным населением как новость, и новость неприятная, к которой трудно было привыкнуть. На Земском соборе (1642 года) гости и торговые люди, жалуясь царю на воевод, говорили: "при прежних государех в городех ведали губные старосты, а посадские люди судились сами промеж себя, а воевод в городех не было, а воеводы были посыланы, по-прежних государей указу, с ратными людьми только в украинные города для береженья от тех же турских, крымских и ногайских татар, от их разоренья". Ввиду несомненных фактов, слова эти оказываются не совершенно верными. Но они показывают, как относилось местное население к новой должности.

Все зависело, конечно, от характера, тона произведенной перемены. Развитие воеводской должности сопровождалось умалением прав городов и волостей, решительным торжеством приказного начала над земским, даже больше того - торжеством московского дворянства над "государевыми сиротами". В "городех" появились в качестве местных правителей люди первейших фамилий - князья Долгорукие, Мосальские, Клубковы-Мосальские, Хованские, Звенигородские, Приимковы-Ростовские, Бахтеяровы-Ростовские, Ромодановские и т. д. Перемена значительная сравнительно с тем, например, временем, когда на Двине, по отъезде в 1552 году последнего наместника, кн. Микулинского, "были выборные холмогорские головы Филипп Родионов да Фофан Макаров и с ним двинские выборные судьи, и судили на Холмогорах в .верхней и нижней половине". Лет через тридцать, правда, на Двине появляются воеводы, но они еще живут в ладу с "выборными". Но в 1613 году двинский летописец отмечает приезд нового воеводы Пушкина следующим известием: ядо сего воеводы Никиты Пушкина, с воеводами судили вместе двинские выборные судьи, а сей воевода двинским выборным судьям земским с собою в товарищах быть не велел". Скоро торговые люди получили много поводов жаловаться. Жалобы доходили до царя. В 1615 году шуяне били челом о возвращении им права судиться самим, ибо от воевод им "чиница продажа и убытки великие". Царь удовлетворил этому ходатайству*(2151). В 1620 г. царь Михаил писал в Муром: "ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди наши всякие дела делают не по нашему указу, и монастырям, и служилым, и посадским и уездным людям чинят насильство и убытки и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие"*(2152).

Само центральное правительство, как видно, не возлагало особых упований на воевод. Но при данных условиях эта должность была единственным выходом из всеобщей безурядицы. Воеводы славились своими злоупотреблениями; но не менее славились ими и выборные земские люди*(2153). Вся система тогдашних учреждений была такова, что злоупотребления сами собою рождались от отсутствия точных и общих правил, коими определялась бы степень власти каждого лица, от отсутствия средств надзора и ответственности должностных лиц. Мы увили м, кроме того, что правительство не могло даже провести логически идеи воеводского управления.

§ 84. Начать с того, что должность воеводы, по закону даже, представляется чем-то незаконченным, неопределенным. Конечно, в этой должности больше государственных начал, чем в должности прежних наместников. Воевода в самом деле должен быть орудием высшего правительства. При отправлении на должность ему дается наказ*(2154), в коем определяется, как он должен "промышлять государевым делом". Но, вместе с тем, служба "годовых" воевод не рассматривалась как настоящая служба, а скорее как милость, временный отпуск, ради поправления дел на счет вверенного города. Начало "кормления" в самом извращенном его смысле уцелело, стало быть, и в воеводской должности. При таких условиях воевода не мог сделаться вполне надежным оплотом правительства, лицом, на которое оно могло бы положиться всегда и во всяких делах.

Воеводе с "товарищами" поручены чуть не все дела местного управления. Он ведает и "городовое строение", и служилых людей всякими службами, имеет бережение от окрестных государств (если город пограничный), охраняет тишину и спокойствие, принимает меры против пожаров, заразительных болезней, запрещенных игр, соблазнительных зрелищ, корчемства; ему принадлежит суд по гражданским делам, а где нет губных старост, то и по "разбойным, татебным и убийственным"; он наблюдает за бездоимочным и исправным отбыванием всех податей и повинностей, смотрит за всеми должностными лицами в уезде. Коротко говоря - съезжая изба, где присутствует воевода и помещается его канцелярия, является средоточием всех уездных дел.

Но это "средоточие" не внушало к себе безусловного доверия правительства. Были такие деликатные дела, к которым правительство не могло, ввиду собственных интересов, пустить воевод. Сюда относились прежде всего дела по финансовому управлению. Конечно, воеводам было предоставлено наблюдение за исправным поступлением всяких податей и отбыванием всяких повинностей. Но непосредственное заведование этими делами не могло быть им поручено, так как правительство не могло быть обеспечено их ответственностью, а местные жители справедливо ожидали всяких притеснений и произвольных поборов от воевод. Поэтому правительство должно было остаться при способах, выработанных еще в XVI веке, т. е. при земских должностях, обеспеченных ответственностью общины.

Таким образом, рядом с приказными должностями, остался целый институт земских, выборных должностей, низведенных, правда, на степень служебного средства, тяжелой повинности, но все-таки отдельных от должностей приказных. Институт этот, с внешней стороны, представлял довольно широкое развитие. Во главе их стоял всеуездный староста, главный орган посадских и уездных людей, сносившийся с правительством*(2155). За сим следовали земские старосты и целовальники, ведавшие мирскими делами. Такими делами были: 1-е, распоряжение общинной землей и общественным имуществом; 2-е, записка в тягло; 3-е, раскладка и сбор податей; 4-е, отправление повинностей; 5-е, производство мирских выборов и 6-е, местная полиция*(2156).

Земские старосты и целовальники являлись органами как общины, так и правительства, по раскладке и сбору прямых податей и отбыванию натуральных повинностей. Но в области финансового управления была одна отрасль, где нормальная ответственность общины была недостаточна. Мы говорим о косвенных налогах, о "таможенных и кабацких сборах", где невозможен был прямой и наглядный учет, где приходилось восполнять ответственность общины личною ответственностью должностного лица, отдав ему на веру известный сбор. Так возникли верные должности таможенных и кабацких голов. Головы ставились к "государеву делу" или общиною из зажиточных обывателей, или прямо назначались правительством из торговых людей*(2157). Иногда верная служба просто заменялась откупом*(2158).

Наконец, разбойные, татебные и убийственные дела остались в руках губных старост, круг ведомства коих расширился даже новыми делами*(2159). Иногда на губных старост возлагались и административные обязанности.

§ 36. Такова была эта сложная и довольно нестройная система местной администрации. Недостатки ее бросаются в глаза с первого же взгляда. Центр тяжести управления перенесен на служебно-приказный элемент; но он-то и представляется наименее организованным. Воевода, назначаемый на короткий срок - годовой или двухлетний*(2160) конечно, не может вникнуть в "местные условия". Он сам смотрит на свою службу, как на отдых, и закон говорит то же; хуже того: воевода вили т в своем воеводстве средство поправить свои дела. Земский элемент, несущий действительную ответственность, обремененный настоящими обязанностями, принижен и задавлен до такой степени, что не может справиться с своими выборными, когда они, стакнувшись с воеводою, позволяют себе всяческие злоупотребления*(2161). Этот коренной порок администрации ясен сам собою. Но он проявляется и во всех подробностях.

Воеводы являются органами центрального правительства, но нельзя сказать, чтобы они имели в руках своих средства удовлетворять самым законным нуждам местного народонаселения. Им было предоставлено право гражданского суда, но в таком ничтожном объеме*(2162), что местные жители по сколько-нибудь важному делу должны были отправляться в Москву, где делались жертвами знаменитой "волокиты". Власть воеводы по делам поместным была ограничена до такой степени, что небогатые служилые люди разорялись поездками в Москву для расписки поместий*(2163). Какой бы "местный интерес" мы ни взяли, везде возможность удовлетворения его воеводскою властью представлялась весьма малой. Воевода мог позволить себе всякие злоупотребления, но он не мог, как увили м ниже, хорошо служить интересам даже центрального правительства.

Злоупотребления воеводы обнаруживались главным образом в его отношениях к тяглым людям. Конечно, наказ предпосылал ему "стоять за них и беречь", но на деле выходило не то. Положение "тяглых" было поистине беспомощно. Наказ воспрещал воеводам вмешиваться в мирские выборы, в раскладку и сбор податей. На деле случаи вмешательства бывали чрезвычайно часты и, что грустнее всего, нередко вызывались злоупотреблениями выборных и "лучших людей, теснивших людей "молодших"*(2164). Затем, вмешательство воевод обусловливалось и тем, что, по верному замечанию г. Чичерина, земские старосты не имели никакой власти, а могли только извещать воеводу о неисполнении закона*(2165). Законодатель непрерывно должен был подтверждать о "невмешательстве", но частые подтверждения лучше всего доказывают глубину зла.

Могли ли воеводы быть действительными органами центрального правительства? На этот вопрос также вряд ли можно дать утвердительный ответ.

Во-первых, в организации самого "центрального" правительства имелись существенные недостатки. Государственные дела ведались множеством приказов, с весьма неопределенною и смешанною компетенциею, с совершенно неопределенными отношениями. Легко представить себе, как эта неурядица отражалась на местном управлении, где воеводы или "бездействовали", или "злоупотребляли", пользуясь борьбою приказов*(2166).

Во-вторых, приказы имели органы своей неурядицы и на местах. Воевода считался главным начальником всех приказных людей в уезде. Таковых было очень много. В городах имелись ямские и городовые приказчики, стрелецкие, пушкарские, засечные, житничные головы. Эти люди, находясь под главным начальством воеводы, действовали большей частью по наказам из Москвы*(2167). Затем, у московского правительства возникли в разное время потребности, удовлетворение которых оно не хотело поручить местному начальству. Отсюда множество "посыльных людей из Москвы". Таковы сыщики по губным делам, сыщики беглых, горододельцы, сборщики хлебного и денежного сбора и т. д. Между всеми этими лицами не было никаких иерархических отношений. По общему правилу, приказные люди подчинялись воеводе. Но и воеводе не доверяли. Если ему поручалось "смотреть" за разными головами и старостами, то и старостам под рукою рекомендовалось "смотреть" за воеводою. Воевода писал в Москву на голов, головы - на воевод. Но дела от этого не шли лучше, а местным жителям не было легче*(2168).

В 1695 году великие государи Иван и Петр Алексеевичи указали послать в сибирские города*(2169) такой указ. Изложив все злоупотребления, учиненные воеводами, государи повелевают: "и впредь для всякого страха, чтоб тех воевод от таких вымышленных и их великих государей казне и людям разорительных поступок унять, написать им из указов и из наказов по городам, смотря какое дело в коем городе к остереганью подобно статьи... а буде который воевода учнет что делать через те ему данные статьи к им, всякого чину жителям в том его не служат, а посылать к Москве на того воеводу за своими руками челобитные",*(2170).

Это уже не указ, а крик отчаяния, вырвавшийся от сознания полного своего бессилия. Только сильная рука Петра могла вывести Россию, не скажем - на лучшую дорогу, но хотя бы на какой-нибудь определенный путь.