Глава третья. Главные моменты развития местных учреждений в России

§ 16. Указанная выше точка зрения поможет нам установить положительный взгляд на процесс развития наших местных установлений. В этом месте мы ограничимся общими замечаниями, ввиду того, что ниже представлен подробный очерк истории местного управления в России. Но именно потому, что исторический очерк составлен довольно подробно, здесь полезно будет указать на главные моменты этого процесса, дабы читатель постоянно имел их в виду и не терял главной нити при чтении подробностей.

Решительным моментом в истории действующих учреждений должно считать, конечно, XVII век, когда создалась система установлений, преобразованных Петром Великим, в их форме, но не в существе.

Московский период, в отношении форм внутреннего управления, находится в тесной, органической связи с так называемым петербургским периодом нашей истории. В отношении принципов и условий управления, он представляет одно целое с системой Петра Великого и его преемников, вплоть до Екатерины II, когда в эту систему был введен новый элемент - сословный. При делении истории нашего местного управления на периоды и характеристике каждого из них должно принять в расчет некоторые своеобразные условия России, но не должно упускать из виду и того важного факта, что Россия, в продолжение всех означенных периодов, оставалась абсолютной монархией.

Строй наших местных учреждений определялся двумя главными условиями: 1) общим политическим устройством России и 2) организацией сословий.

В отношении первого условия, Россия ни в чем не отличалась от абсолютных монархий на западе Европы, в период особенного их развития в этой части света. В силу этого условия, элемент приказный должен был получить преобладание во всех отраслях и ступенях управления. Но в отношении второго условия, т. е. организации и положения сословий, история России представляет известные особенности, влиявшие как на устройство местных учреждений, так и на применение к ним приказного начала в различные периоды развития нашего государства.

§ 17. В противоположность Западной Европе, русская монархия, как мы увили м ниже, не имела дела с крепкими местными корпорациями и классом феодальных владельцев, облеченных полусуверенными правами. Древняя Россия не знала сословий в смысле политических сил, организованных в видах господства над массою населения и ради обеспечения своих привилегий от центральной власти. Поэтому единственный способ участия в управлении искони состоял в поступлении на службу великого князя, а впоследствии царя. Вследствие этого в России мы не вили м противоположения между поземельной и всевластной некогда аристократией и королевской бюрократией, постепенно вытеснявшей эту аристократию из ее позиций. То, что в России могло быть названо дворянством, безусловно совпадало со служилым классом. Самое происхождение дворянства коренится в организации службы, как государственного тягла, положенного на определенный разряд лиц верховною властью. Из служебного тягла вытекали и все права этого класса. Вне службы никто из членов этого сословия не имел значения. Быть "не у дел" значило быть в опале, в немилости; уклоняться от службы своевольно значило на влечь на себя строгость законов, подвергнуться конфискации имущества или другому суровому наказанию.

Организация служилого сословия имела двоякое значение: во-первых, это сословие явилось орудием, через которое государственная власть господствовала над массой тяглого населения - над волостными, посадскими и торговыми людьми, т. е. над государевыми сиротами, в противоположность государевым слугам, холопам. С другой стороны, поступление в круг служилых людей являлось способом достигнуть почестей, выгод, влияния, словом, господствующего положения в обществе. При таких условиях интересы государственной власти совпадали с интересами служилого сословия, искавшего полковой и приказной службы.

При этих условиях о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть речи. При отсутствии на местах независимого землевладельческого класса местное самоуправление могло быть основано исключительно на деятельности крестьянских волостей и городских общин. Мы увили м ниже, какое значение имела в этом отношении реформа Ивана Грозного. Но, не останавливаясь на подробностях этой меры здесь, мы заметим, что она, по существу своему и как мера политическая, могла иметь только преходящее значение.

Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, крестьянское самоуправление вымирало под влиянием успехов и крепостного права и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий Смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более, чем когда-либо, чувствовалась в России. Воеводское управление было последним словом московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено (поскольку дело идет об интересах государственных) для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или, точнее, тягла, в большинстве случаев крайне обременительного, ввиду их тяжелой ответственности и непрерывного вмешательства воевод. Что касается так называемых верных должностей (таможенных и кабацких голов и целовальников), то их деятельность была прямою государственною службою, только подчиненного разряда. Приказное управление, представителем которого на местах был воевода, было действительным средоточием всех дел и являлось орудием центральной власти.

Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждение Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; через них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления; через них она наблюдает за отправлением податей и повинностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях, приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными.

§ 18. Изменился ли этот порядок при Петре Великом? Если мы остановимся на новых целях, возложенных на администрацию преобразователем России; если мы примем в расчет его стремление подчинить деятельность всех должностных лиц общим законам и уставам; если мы остановимся на частностях организации, иностранных названиях учреждений должностных лиц, мы должны будем признать важность совершившейся перемены. Но в принципах и основных условиях управления перемены не совершилось. Ее не могло произойти, несмотря на то, что Петр Великий заимствовал свои учреждения из некоторых иностранных государств. Он имел пред собою типы абсолютных монархий в Швеции времен Карла XII и в Пруссии времен Фридриха-Вильгельма I; он, не будучи знаком близко с французскими учреждениями, уважал память Ришелье, истинного организатора абсолютной монархии во Франции. Поэтому учреждения, которые он заимствовал из Запада, должны были служить целям абсолютной монархии, как служили они этой цели на западе.

В еще большей мере влияли да Петра собственные условия России, закрепощение сословий, завершенное и московский период, дало ему средства проводить его государственные цели и вести продолжительные войны с соседями. Он широко воспользовался этими средствами и даже усилил их. Дворянство, от которого не по закону только, но на деле требовали непрерывной службы; народ, записанный в ревизию, обложенный подушною податью и рекрутскою повинностью; духовенство, которое едва спасалось от повинностей, часто несогласных с достоинством сто звания; прежние гулящие люди, не записанные в тягло, преследуемые теперь требованием записаться в таковое под страхом жестокого наказания - таково в главных чертах состояние общества, в котором все свидетельствовало о тяжелой и напряженной службе государству.

Но при этих условиях могло развиться местное самоуправление. Несмотря на то, что сам Петр Великий, увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, сделал попытку создать городское управление на новых началах, - оно потерпело крушение при ближайших его преемниках. Не более удачны были попытки применить выборное начало к некоторым из общих должностей, каковы должности ландратов и уездных комиссаров. Ландраты, из которых должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали 6 лет (1713 - 1719); уездные комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, едва пережили своего основателя.

Силою вещей местное управление образовалось по типу общего дарственного управления с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т. д.- таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления.

§ 19. Новый порядок вещей, установленный Екатериной II, имел, конечно, некоторые основания в прошедшем. Период, открытый ее "Учреждением о губерниях" и жалованными грамотами дворянству и городам, характеризуется, сравнительно с прежним временем, учреждениями сословного самоуправления.

Но ближайшим образом характер этого периода определяется видною ролью, данною дворянскому сословию, так как самоуправление городов не получило и не могло получить значительного развития. Напротив, дворянству была предоставлена, в известной степени, правящая роль. Этот факт требует объяснения.

Положение дворянства видоизменилось задолго до того времени, как Екатерина наделила его привилегиями. Во-первых, служебное тягло дворянства начало смягчаться вскоре после смерти Петра Великого. Бессрочная служба заменена срочною уже при Анне Ивановне. Затем, при Петре III, дворянство освобождено от обязательной службы (18 февраля 1762).

Вместе с тем дворянству дана полная собственность на владеемые им земли; иначе говоря, дворянское землевладение сделалось свободным от служебного тягла. Свобода от службы и свобода собственности дали дворянству то сравнительно независимое положение, какого не имели другие сословия. С другой стороны, быстрые успехи крепостного права, владение населенными имениями дали ему господствующее положение в массе населения. Если мы прибавим к этому многие личные преимущества, пожалованные дворянству Екатериною II, то мы в состоянии будем представить себе тип привилегированного и господствующего сословия, причем его привилегии и господство не вытекали уже, как прежде, из его служебного тягла, но имели самостоятельное значение, как принадлежность благородного сословия, отличного пред всеми другими за службу предков.

Екатерине II не нужно было руководствоваться теорией Монтескье, что дворянство есть первая опора монархии. Этот вывод естественно давался положением вещей. В дворянстве, наделенном привилегиями, вооруженном крепостным правом и сделавшемся поместною силою, государственная власть приобретала важное орудие господства; она могла призвать его к действительному участию в управлении. Но степень этого участия определилась общими условиями государственного устройства и соответственными им политическими соображениями.

Во-первых, Екатерина II, создавая "корпус дворянства", не имела в виду сделать из него политической силы и призвать его к участию в общегосударственном управлении. Дворянство образовало губернские общества, и этим обществам дарованы были различные корпоративные права. Таким образом, реформа местного управления не коснулась установлений центральных.

Во-вторых, в пределах губернии дворянство и дворянские должности были поставлены в известной перспективе, соответствующей видам центральной власти.

Высшая власть губернии была сосредоточена в руках губернаторов и генерал-губернаторов с наместническими (или губернскими) правлениями; даже высшие в губернии судебные установления - палаты гражданского и уголовного суда - по учреждению о губерниях, состояли из коронных должностных лиц. Только при императоре Николае I избрание председателей этих палат было предоставлено дворянству.

Собственно дворянству было предоставлено:

1) Избрание лиц для заведования внутренними делами их сословия: предводителей дворянства, депутатов в депутатское собрание и заседателей опек.

2) Избрание членов в судебные места первых двух инстанций: верхнего земского суда (впоследствии упраздненного) и уездного суда.

3) Избрание депутатов в различные правительственные установления; - право это предоставлено было, впрочем, и сословию городских обывателей, но депутаты последних не имели значения, какое было предоставлено депутатам от дворянства. Применение этого права развивалось впоследствии, вместе с умножением тех комиссий и комитетов, которым поручено было заведование различными предметами местного хозяйства и благоустройства под председательством губернатора.

4) Избрание исправника и заседателей нижнего земского суда, вследствие чего полицейская власть в уезде была вверена местному дворянству.

Рассматривая эти различные виды участия дворянского общества в местном управлении, должно прийти к следующим выводам. Если оставить в стороне установления, имевшие значение только для интересов дворянства (т. е. дела по управлению дворянских обществ), мы видим, что участие это было допущено в двух сферах: судебной и административной. Часть судебная не останавливает на себе нашего внимания, так как участие в ней дворянства не определяет положения этого сословия при сословной организации местных судов вообще.Конечно, в этой сфере дворянство играло первенствующую роль, так как высшие в губернии инстанции находились в его руках, и через уездный суд оно отправляло правосудие для крестьян, причем заседатель их не имел никакого значения в составе суда. Но роль дворянства определяется, таким образом, его участием в местной администрации.

Участие это проявляется в двоякой форме: с одной стороны, в предоставлении дворянству полного заведования известными предметами на местах; с другой - в избрании депутатов в состав правительственных комиссий и комитетов.

Первая форма применялась в уездах. Здесь дворянство имело избираемый им земский суд, т. е. полицейское установление; здесь на предводителей дворянства возлагалось председательство в различных комиссиях и "присутствиях" по разным предметам управления. Следовательно, наиболее видную роль дворянство играло в низшей административной единице, т. е. в уезде. Это, само по себе, не только не умалило бы, но увеличило бы значение этого сословия, так как уездные должности поставлены в самое близкое и прямое отношение к местному населению.

Но для оценки этого значения должно принять в расчет следующие обстоятельства. Во-первых, полицейское учреждение, т. е. земский суд, было поставлено в такую иерархическую зависимость от губернского начальства, при которой самостоятельное отправление и развитие полицейской власти было в высшей степени затруднительно. Земский исправник в России никогда не мог получить того значения, какое, например, в соседней Пруссии имел ландрат.

Если впоследствии в правительственных актах раздавались жалобы на уклонение дворянства от этих должностей, что причину такого уклонения должно искать прежде всего в постановке означенных должностей по самому закону и в их фактических отношениях к губернскому начальству. Во-вторых, с учреждением в 1837 году становых приставов, назначаемых губернским начальством, взамен выборных заседателей, объем прав, предоставленных дворянству, значительно сократился.

Вторая форма, т. е. участие в управлении через депутатов, избираемых в разные комиссии и комитеты, применялась к разным предметам общегубернского управления. Но эта форма едва ли была способна увеличить значение дворянства. Во-первых, председательство в этих комиссиях и комитетах принадлежало губернатору, по закону признававшемуся хозяином губернии по положению своему, не ограничивавшемуся ролью председателя разных учреждений. Во-вторых, деятельность этих комиссий и комитетов была строго определена уставами, составленными в духе опеки со стороны центральных установлений и оставлявших мало простора даже губернаторской власти. В третьих, некоторые из этих комиссий (как, например, строительная и дорожная) были поставлены в такое непосредственное подчинение центральному ведомству (главному управлению путей сообщения и публичных зданий), что представители этого ведомства в комиссии были фактическими распорядителями дела.

Таким образом, роль "первенствующего" сословия в местном управлении была довольно скромна. Много, конечно, было выборных, но мало правящих. Тем не менее, в этих ограниченных пределах, дворянство, через своих выборных, призывалось к действительному отправлению правительственного дела; выборным должностям вверялись настоящие правительственные функции.

Несмотря на свою неудовлетворительную обстановку, земский исправник был, в самом деле, властью; земский суд делал распоряжения, имевшие правительственное значение, и мог привести их в исполнение. Депутаты дворянства заседали в комиссиях, облеченных известною степенью правительственной власти. Закон признавал этих выборных правительственными лицами и давал им право государственной службы. Разделения предметов местного управления на "правительственные" и "общественные" не существовало: оно явилось впоследствии, при других условиях.

В общем итоге роль дворянства в местном управлении должна быть признана в иных отношениях подчиненною (как в отправлении уездной полиции) или добавочною (как депутатов в губернских комиссиях). Но все должностные лица, избираемые дворянством, составляли одно целое с организмом правительственных установлений, и этот характер их объясняется сам собою положением дворянства, как сословия привилегированного, организованного и почитаемого главною, после коронной администрации, опорою государственного порядка и надежным орудием господства над массою населения (Herrschaftsmittel). Это предположение в те времена не было отвлеченною гипотезою. Оно вытекало логически из факта крепостного права, при котором каждый помещик, в отправлении своей вотчинной власти, являлся как бы продолжением всей администрации тогдашнего государства. В этом факте должно искать объяснения духа и системы учреждений эпохи, предшествовавшей освобождению крестьян. Этим объясняется также, почему с отменою крепостного права означенный строй должен был рушиться.

§ 20. Отмена крепостного права должна была повести к устранению дворянства от политической роли даже в тех размерах, какие определены были старыми учреждениями. Приведение в действие крестьянской реформы, в основание которой было положено наделение крестьян землею и устройство крестьянского управления на мирском начале, требовало на местах власти нейтральной и бессословной. Такая власть была организована в лице мировых установлений. Затем освобождение двадцати миллионов крепостных крестьян, совершившееся разом и в силу одного законодательного акта, побуждало (несправедливо, к счастью) ожидать на местах разных усложнений и беспорядков, а это ожидание, в свою очередь, вызывало мысль о необходимости на местах сильной полицейской власти. Этой цели должна была удовлетворить реформа полиции 1862 г., в силу которой уездная полиция обратилась в правительственное учреждение.

Эта мера, несмотря на кажущуюся ее незначительность, имела весьма важное значение. Она не только видоизменила положение дворянства, но была, так сказать, первым проявлением правительственного взгляда на грядущее преобразование местного управления. Этот вопрос так важен, что здесь необходимо остановиться на нем с возможным вниманием.

Стремление правительства решительно и бесповоротно кончить с крепостным правом побудило его устранить дворянство с той относительно господствующей позиции, которую оно занимало на местах вообще и в уездах в особенности. Сохранение за дворянством прежнего его положения, без сомнения, создало бы важные затруднения при приведение в действие реформы и, вместе с тем, сохранило бы условия той сословной розни, поддержание которой не могло входить в расчеты здравой политики.

С самого начала реформы дворянство, как таковое, было устранено от применения крестьянской реформы и от полиции. Мировые посредники были назначаемы из дворян, но они не были дворянскими должностными лицами; полиция, с 1862 года, сделалась установлением правительственным. Таким образом, сословие, солидарность которого с правительством обусловливалась его привилегиями и пользованием выгодами крепостного права, теперь отчуждалось от правительственного дела. Вместе с отменою крепостного права оно переставало быть орудием управления. Правительству необходимо было искать других орудий.

Если бы дело шло исключительно о том, чтобы создать для правительства известную силу, на которую оно могло бы опираться в своих мероприятиях, независимо от качеств последних, оно могло бы ограничиться размножением своих коронных органов и сосредоточением в их руках всей власти управления. Но важные обстоятельства побуждали его обратить внимание и на качество управления и суда. Порядки, сложившиеся в приказно-сословную эпоху, наглядно выказали свою несостоятельность. Они были известны правительству.

Независимо от этого, многие голоса прямо и энергично обличали эти порядки, как в литературе (насколько дозволяли цензурные условия), так и на записках, представляемых непосредственно правительству. Общий смысл этих записок состоял в том, что порядок управления не может быть тем, каким он был в эпоху крепостного права.

Содержание означенных записок по существу своему одинаково и может быть выражено следующим образом.

"В настоящее время, говорится в одной из них, новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. При существовании крепостного права, настоящее управление, близкое по своему характеру к крепостным вотчинным отношениям, еще могло быть терпимо. Вся Россия разделяется на вотчины частные и вотчины государственные, и повсюду господствует полный произвол. В одной половине - в частных вотчинах, этот произвол умеряется собственными выгодами владельцев, которые более или менее связаны с благосостоянием подвластных лиц... Другая - казенная половина России, разбросанная среди частных имений и совершенно однородная по нравам и быту поселян, не могла быть управляема иначе".

Нарисовав неприглядную и достаточно знакомую картину управления, где произвол парализировал действие законов, где всесторонняя и придирчивая опека обращала в ничто права, дарованные сословиям, так что все состояния, начиная с дворянского и кончая крестьянским, испытывают на себе тягость произвола, благодаря безответственности должностных лиц и зависимости судебных установлений, записка продолжала:

"Ясно, что этот порядок не может держаться по освобождении помещичьих крестьян. При этой реформе он не будет иметь никакой опоры. Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны будут подпасть под необузданный произвол чиновников. Они останутся в таком же положении, как теперь, если не в худшем. Государственные крестьяне, как слышно в деревнях, также ожидают свободы. Что же можно ждать от народа, если он будет обманут в своих надеждах? Дворяне-владельцы не будут нисколько заинтересованы в этом порядке вещей; чиновники, наверное, не изменят своего образа действий, если будут неответственны по-прежнему. Самое объявление нового положения о крестьянах, при отсутствии обеспечения его неуклонного исполнения, будет искрою, способною взорвать существующий порядок".

§ 21. Итак, грядущая отмена крепостного права неотразимо ставила вопрос о существенных переменах в системе управления. Прежний порядок соответствовал вотчинному началу, проведенному сверху донизу и находившему себе опору в крепостном праве. Эта опора исчезает. Что требуется для новой системы?

Несмотря на все разнообразие мнений, главные пункты необходимых перемен были намечены весьма определенно. Именно, общие желания сосредоточивались на следующих предметах:

1) На большем обеспечении личности и имущества каждого, ближайшим образом через преобразование судов, на началах отделения их от администрации, их независимости, а также устности и гласности судопроизводства, с участием присяжных.

2) Поручение хозяйственно-распорядительных дел установлениям, выборным от всех сословий и ответственным только пред судом и обществом.

3. Установление большей ответственности должностных лиц непосредственно перед судом.

4. Преобразование полицейской части соответственно истинному ее назначению - быть охранителем законов и основанных на них прав всех и каждого.

Указанные желания совпадали и со стремлениями правительства, потому что уже в 1859 году была образована комиссия для пересмотра губернских и уездных учреждений и коренная реформа судов была поставлена на очередь. Но как желание обществ, так и стремление правительства должны были встретиться с одним условием, естественно возникавшим с отменою крепостного права, с условием желанным и которое все приветствовали в шестидесятых годах, - именно со всесословностью. Оно, в общем сознании, сделалось фактическим основанием и предположением всех грядущих реформ.

Суды старого порядка, независимо от дурных условий судопроизводства, порицались потому, что они были установлениями сословными, и грядущая судебная реформа приветствовалась потому, что от нее ожидали равного для всех правосудия, отправляемого с участием бессословных присяжных.

Сословная форма участия местного общества в хозяйственно-распорядительном управлении губерний и уездов, сословный характер городского общественного управления явно обнаружили свою несостоятельность, и если в проекте того времени высказывались желания иного порядка заведования местными пользами и нуждами, то всесословность новых учреждений предполагалась сама собою.

Всесословность приветствовалась с различных точек зрения. Ее приветствовали потому, что видели в ней условие слияния разных классов населения, до тех пор глубоко разрозненных; ее желали потому, что видели в ней единственное средство привлечь к общему делу наиболее образованные элементы общества; потому, наконец, что учреждение, построенное на ином начале, не могло заслужить доверия местного населения.

Конечно, не все относились к этому принципу с одинаковыми чувствами. Но каковы бы ни были чувства, всесословность была неизбежным последствием отмены крепостного права и коренных преобразований в поземельном и общественном быте крестьянского сословия.

Этот факт положил весьма оригинальный отпечаток на пережитую нами эпоху; он дает ей особое место в общей истории европейских государств. Учреждения времен Екатерины II и даже Николая I представляют значительную аналогию с учреждениями всех абсолютных монархий, какие мы видели на западе Европы. Административная централизация и опека; господство бюрократии, допускавшее, однако, известное участие привилегированных сословий в управлении на правах государственных должностных лиц; следовательно, известный союз правительственной власти и господствующего сословия,- эти черты были воспроизведены как в прежней прусской монархии, так и в нашем "Учреждении о губерниях".

Но на западе Европы преобразования в общественной организации сопровождали преобразования политические, а те и другие вместе отражались на системе административной. В России в 1861 году совершилось глубокое общественное преобразование, имевшее своим последствием далеко не одну отмену крепостного права. Но политический строй государства остался нетронутым ни в каком отношении. Он, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом всесословности, которому суждено было делать все большие и большие успехи, как под влиянием наших общественных условий, так и благодаря мерам законодательства.

Вот, повторяем, факт, определяющий особенность нашего положения; он объясняет многое из того, что может представиться гадательным в нынешней системе местных учреждений. Поэтому на нем должно остановиться.

§ 22. Когда законодатель в абсолютной монархии имеет в виду преобразование административной системы, он руководствуется соображениями двоякого рода. Во-первых, он рассматривает предполагаемую реформу с точки зрения удобства и успешности осуществления различных целей, поручаемых органам администрации; во вторых, он ищет в этих учреждениях точки опоры для общего государственного порядка и данной государственной власти. В иных случаях такою опорою является сильно организованная бюрократия; в других - бюрократия и привилегированные сословия. Оставалось узнать, в какой мере начало всесословности могло послужить этим обеим целям.

Были сферы, где применение начала всесословности представлялось необходимым и возможным без всякого отношения к вопросам политическим. Такова, прежде всего, была область правосудия. Коронные суды, для всех равные, и мировые судьи, избираемые земством, установились без всякого труда. Во-вторых, область хозяйственных польз и нужд губерний и уездов. Передача заведования местными путями сообщения, народным продовольствием, медицинскою помощью и т. д.; изменение прежних комиссий и комитетов бюрократическо-сословного состава в выборные и всесословные установления было признано не только возможным, но необходимым, ввиду явной несостоятельности прежних учреждений, о чем подробно будет сказано ниже.

Но могли ли эти всесословные учреждения стать на место, например дворянства; могли ли они явиться опорою для правительственной системы; могла ли явиться земская полиция, подобная прежней дворянской полиции; могли ли новые учреждения получить права правительственных властей - все это были вопросы, на которые в нашем законодательстве получились ответы отрицательные. Полное объяснение всех причин этого факта выходит за пределы нашей задачи. Но мы остановимся на местных условиях всесословного общества, появившегося в губерниях и уездах после отмены крепостного права.

Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно. Появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия; оно появилось, можно сказать, на другой день после отмены крепостного права, которое само было отменено после такого продолжительного застоя, что даже лучшие умы отчаялись видеть его отмененным. Поэтому означенное начало могло быть применено только, так сказать, в вершинах местного управления: в мировых установлениях, в земских собраниях и управах. Но в мелких, дробных единицах управления сословия оставались разделенными и крестьянская реформа ничего не сделала для этой цели.

Поэтому местное "всесословное" общество осталось на степени желаемого, ожидаемого, но не настоящего; оно не имеет организации, или слияние сословий не совершилось доселе там, где оно должно совершаться, - в мелких общественно-административных единицах, в условиях ежедневного обращения и общения в самых близких интересах.

Местное общество представляется поэтому чем-то бесформенным; его всесословные собрания составляются фактически из представителей разных сословий по воле закона и искусственно больше, чем в силу насущной необходимости. Поэтому в нем нельзя найти той точки опоры, какая в прежнее время найдена была во дворянстве. Отсюда получается неизбежный вывод: точкою опорою и орудием центральной власти являются правительственные ее органы на местах, причем должностными лицами, играющими во многих отношениях вспомогательную роль, являются и предводители дворянства, как представители остатков прежнего привилегированного и господствующего сословия.

Последствия этого факта многочисленны и весьма важны. Они объяснят нам всю постановку наших местных учреждений в их взаимных отношениях.

§ 23. Первым последствием указанного выше факта является стремление нашего законодательства разделить предметы местного управления на правительственные и общественные. В основании этого стремления лежит желание определить, какие предметы могут быть вверены общественным установлениям без ущерба для правительственной власти и какие нет.

Это разделение касается как предметов ведомств, так и отдельных функций, необходимых для заведования одним и тем же предметом. Так, например, предметы полицейские оставлены всецело за правительственными установлениями. Затем, в одном и том же предмете отдельные функции были разделены между установлениями общественными и правительственными.

Наглядным пояснением этой мысли является 2-я ст. положения в земских учреждениях, послуживших образцом при составлении Городового положения 1870 года. В означенной статье перечисляются дела, подлежащие ведению земских учреждений, причем степень этого ведения определяется разными терминами, выражающими многочисленные оттенки участия в местном управлении. Такими терминами являются "заведование", "попечение", "участие в попечении" и т. п., выражающие различную степень прав, предоставленных земским учреждениям.

1. Есть предметы, предоставленные в заведование этих учреждений, в том смысле, что право обсуждения, определения и приведения в действие всех законных мер по делам, сюда относящимся, принадлежит земским учреждениям в полном их объеме. Дела эти как бы изъяты из круга действия правительственных властей. Так, земство заведует имуществами, капиталами и денежными сборами земств и земскими благотворительными заведениями; оно управляет делами взаимного земского страхования; оно производит раскладку государственных денежных сборов и исполняет возложенные на него потребности гражданского и воинского управлений.

2. Земство призывается к попечению о построении церквей, о развитии местной торговли и промышленности, равно как о лучшем устройстве селений; к участию в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах; к содействию к предупреждению падежей скота и к охранению хлебных посевов и других растений от истребления их вредными насекомыми и животными.

Эти термины показывают, что по означенным предметам деятельность земских учреждений конкурирует с деятельностью правительственных установлений, причем степень их участия определяется общим началом, выраженным в 1-й ст. положения, именно, что земские установления образованы для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Отсюда следует, что область самостоятельной деятельности земских установлений образуется из предметов, имеющих хозяйственный интерес. Эти предметы можно подвести под категории двоякого рода:

а) Предметы хозяйственного управления в собственном смысле, т. е. дела по заведованию земскими имуществами и употреблению доходов и сборов, принадлежащих земству. К кругу этих же предметов принадлежат дела, предполагающие одни хозяйственные операции, как, например, устройство и содержание дорог и зданий, принадлежащих земству, заведование земскими благотворительными учреждениями и т. п.

б) Ко второй категории предметов этого рода принадлежат дела по исполнению разных повинностей перед правительством и их раскладке по губернии и уезду, т. е. дела, предоставленные земским установлениям в видах облегчения местного населения и для удобства самого правительства.

Затем дела, по коим допускается "попечение", или "участие", или "содействие" земских установлений, суть дела, по коим деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью органов правительственных. По этим делам, в принципе, земство участвует со стороны хозяйственной; что касается административных функций, то они остались в руках властей правительственных. В своем месте мы увили м, как это начало проведено в разных отраслях местного управления, так как по свойству этих частей и по требованиям практики применение его весьма разнообразно.

Но, несмотря на разнообразие применения, законодательство остается верным руководящему принципу.

§ 24. Из указанного начала вытекает второе последствие нынешней системы местного управления - именно раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной, и общественных - с другой стороны, и этим определяется различное положение тех и других. Положение установлений общественных верно определяется следующими словами академика Безобразова, относящимися специально к земским учреждениям:

"Нашим земским учреждениям, говорит автор, не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции и занятий (т. е. по преимуществу хозяйства), не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога. Они почти не могут быть рассматриваемы как органы или делегаты государственной власти, не имея в силу государственного права никаких отношений к местным административным властям и ко всему местному населению. Они не имеют никаких правительственных прав, а потому никаких правительственных обязанностей в иерархии правительственных властей... Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этою системой".

Иначе говоря, общественные установления поставлены в положение как бы частных обществ, коим закон предоставляет право ведать своими собственными делами. С этой точки зрения будет понятен характер той самостоятельности, которая предоставлена общественным установлениям - земским и городским. Поставленные вне действительной связи с общей администрацией, они пользуются тою свободой, которой может пользоваться частная компания в своих предприятиях, но которая не свойственна установлениям, действующим во имя государственных интересов и от имени государства.

Они могут учреждать школы, но могут и не учреждать их; они могут тратить на народное образование известную долю своих доходов, но могут и исключать эту статью из земского бюджета; они могут строить и содержать дороги, но дорожная полиция не принадлежит им и не они несут ответственность за неисправное состояние путей сообщения. Одним словом, если под именем "самоуправления" разуметь свободу действия в кругу дел, как бы выделенных из круга государственного попечения, то это самоуправление может считаться основанным. Ни в один период нашей истории мы не видели такого широкого обособления, такой децентрализации по заведованию весьма существенными интересами местного населения (за исключением, конечно, обязательных расходов, возложенных на земские и городские учреждения).

Но, с другой стороны, в сфере функций правительственных замечается гораздо большая централизация, чем мы видели ее в прежнее время. Уездная полиция, умноженная в последнее время учреждением урядников, обратилась в исключительно коронное установление; школьное дело сосредоточилось, в отношении надзора за школами, в руках директоров и инспекторов народных училищ; ряд законодательных мер был направлен к тому, чтобы усилить власть губернаторов; надзор за крестьянскими установлениями, прежде вверенный особому институту мировых посредников, затем сосредоточился на местах в уездных по крестьянским делам присутствиях, с предоставлением исправникам особенно важных прав по отношению к должностным лицам крестьянского управления.

Этот процесс нового развития правительственных должностей производит то впечатление, что центральная власть, имеющая дело на местах с населением, утрачивающим свою сословную организацию и не получившим еще другой прочной организации, на началах истинно земских, ищет (временно, может быть) точки опоры и орудий управления в кругу правительственных властей, организм которых отличается от установлений общественных.

Добавочным средством к установлениям правительственным является сословная должность предводителей дворянства, которых закон ставит во главе земских учреждений, поручая им председательство в уездных и губернских земских собраниях и поставляя в виде разных смешанных учреждений: училищных советов, присутствий по воинской повинности, по крестьянским делам и т. д. Таким образом, предоставляя известные дела всесословным установлениям или присутствиям, составленным из правительственных и земских должностных лиц, закон поручает руководство этими установлениями представителю первенствовавшего в свое время сословия - т. е. предводителю дворянства.

§ 25. Положение дел, созданное при указанных выше условиях, сделалось уже предметом критики. Настроение, под влиянием которого князь Васильчиков писал свою книгу "О самоуправлении", заменилось настроением, под которым написаны исследования г. Безобразова.

Любопытно, например, сравнить выше приведенный взгляд г. Безобразова со взглядом князя Васильчикова на значение произведенных у нас местных преобразований. "Прежде всего, говорит князь Васильчиков, надо признать совершившийся факт, что мы, со смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке.

Этого нельзя уже назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменованных настоящим царствованием, необходимо признать общее, высшее значение, именно, что через них основано в России самоуправление".

Самые неточности в произведенном отзыве громко свидетельствуют о тех чувствах и надеждах, с коими были приняты новые учреждения. Если на первых же порах обнаружились известные недостатки в их деятельности, если их отношение к местной администрации вызывало много недоразумений, то это объяснялось, с одной стороны, недостатком гражданского воспитания в представителях местного общества, а с другой - привычками местной администрации к дореформенным взглядам и порядкам.

Но, через три года после появления книги кн. Васильчикова, известный публицист наш г. Головачев начал печатание своего труда "Десять лет реформ", где взгляды на земское и новое городское управление уже расходятся с взглядами кн. Васильчикова. Статьи автора являются развитием той мысли, что "мы не можем признать за настоящими земскими учреждениями того значения, которое образованный мир придает понятию самоуправления". Автор мало останавливается на теоретических вопросах и не прибегает к сравнению с иностранными законодательствами, но он приходит к означенному выводу из рассмотрения как предметов ведомства земств, так и его средств, способов, личного состава и способов исполнения.

Затем в 1874 году явились брошюры академика Безобразова "Земские учреждения и самоуправление", где характеристика земских учреждений основывается уже на сравнении этих установлений с прусским законом об уездном устройстве (Kreisordnung) 1872 года. Отзыв академика приведен выше. Если к приведенным словам мы прибавим, что, по мнению г. Безобразова, земские учреждения, не введенные в общую систему государственного управления и не имеющие никаких органических связей с этою системою, "без этих связей не могут развиваться здоровым образом, - то мы получим взгляд, прямо противоположный воззрениям кн. Васильчикова.

"В государственном организме, так же точно, как и в физическом, всякое попавшее в него постороннее органическое тело, не имеющее с ним живых органических связей, или само обречено на гниение, или, в случае сохранения своей жизни, подвергает тому же процессу разложения весь общий организм".

И у нас устроены местные учреждения, которым предоставлены в распоряжение все важнейшие отрасли местной администрации: пути и способы сообщения, народное здравие и продовольствие, общественное призрение, дома заключения, первоначальное народное образование и т. д., а между тем подле этой новой организации осталась действовать и продолжает развиваться вся прежняя организация той же администрации, за все ответственная, хотя и имеющая в своем распоряжении только полицию".

Читатели, может быть, вспомнят, что те же взгляды проведены и в моих статьях: "Системы местного управления на западе Европы и в России"*(2113).

Но критическое изучение наших земских и городских учреждений с точки зрения понятий о самоуправлении не исключает необходимости найти историческое начало, которым бы объяснялся как процесс развития наших местных учреждений, так и современное их состояние. Как бы скептически ни относились мы к системе нынешних местных установлений, но нельзя останавливаться на той точке зрения, что земские и городские установления суть тела, "совершенно посторонние нашему государственному телу", и что дуализм в наших установлениях явился по случайному заблуждению или увлечению законодателя.

Но для того, чтобы найти такое руководящее начало, нам казалось необходимым отрешиться от того долго господствовавшего (и доныне находящего многих сторонников) взгляда, что система местного управления может быть рассматриваема отдельно от общего политического строя государств. Точка зрения, которую мы себе усвоили, состоит в следующем. Местная администрация является органом, через который осуществляются не только различные цели благосостояния и благоустройства, но и политические цели центральной администрации и, ближайшим образом, поддержание данного государственного устройства. Что вследствие этого строй местных учреждений находится в прямой зависимости от строя учреждений политических. Что в ряду систем местного управления самоуправление имеет значение политическое, а потому оно не может быть осуществлено при всяких условиях.

Останавливаясь на истории наших местных учреждений, мы, согласно с указанною точкою зрения, привели ее в связь с общими условиями политического развития страны и, при помощи этого приема, могли, как нам казалось, установить правильное деление этой истории на периоды.

Первый период может быть назван периодом полного тождества служилого сословия с тем, что впоследствии получило название дворянства. В этом периоде центральная власть господствует в стране и управляет ею через закрепощенный на ее службу служилый класс, посылаемый на места для отправления разных должностей и наделяемый поместьями, вотчинами на крепостном праве. Этот период характеризуется преобладанием приказного начала и тяглым характером деятельности местных общин. Означаемая система устанавливается окончательно в XVII веке, периоде воеводского управления, и в основных своих началах остается неизменною, несмотря на реформу Петра Великого, до Екатерины II.

Второй период может быть назван временем раздвоения приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Между этими сословиями дворянству отведено первое место. Таким образом дворянство, как привилегированное и господствующее сословие, получает самостоятельное значение, не обусловливаемое уже службою; установляется различие между дворянством как сословием и приказными элементами (хотя последние составлялись главным образом из дворянства). Дворянство, совместно с получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к участию в местном управлении и становится его орудием. Этот период продолжается от Екатерины II до реформ императора Александра II.

Третий период характеризуется отменою крепостного права и успехами всесословного начала, в смысле отмены различных привилегий. Результат этого явления двоякий. С одной стороны, неудовлетворительность прежней сословно-бюрократической администрации, главным образом в предметах местного хозяйства, указывала на необходимость призвать к участию в этих делах местное население, без различия сословий и на выборном начале. С другой стороны, начало всесословности, проявившееся пока в своих отрицательных сторонах, т. е. в виде смешения сословий, не выразилось во всесословной организации мелких и основных единиц управления. Поэтому центральная власть не находила на местах установлений, соответствующих ее целям, кроме административных органов прежнего порядка.

Вследствие этого предметы местного управления, поскольку они требовали "попечения преимущественно в хозяйственном отношении", были вверены новым всесословным учреждениям, но без прав власти правительственной. Затем, все функции, осуществление которых предполагает акт власти, оставлены в руках правительственных установлений, т. е. полиции, в уездах и городах, и губернаторов, с зависящими от них установлениями, в губерниях.

Таков характер "раздвоения" наших местных учреждений, соответствующий условиям переживаемой нами эпохи. Какие новые общественные формации могут у нас явиться и как отразятся они на устройстве нашего управления - это дело будущего. Но при данных условиях для всесословного начала мы присутствуем, с одной стороны, при развитии общественных установлений, поставленных в положение частных обществ и лиц, а потому пользующихся свободою частногражданскою (т. е. соответственною началам гражданского, а не публичного права), а с другой стороны, при несомненных успехах и быстром развитии централизации в отношении правительственных функций и устройства органов, коим эти функции поручены.

Приложение к стр. 30, прил. 2

Для лучшего объяснения характера английского самоуправления в графствах мы остановимся здесь на должности мировых судей, как наиболее типичной. Должность мирового судьи до настоящего времени можно считать основною в системе местного самоуправления, хотя положение ее несколько видоизменено новыми законами об администрации бедных и т. п. Для уразумения истинного смысла этого института его не должно рассматривать как совокупность единичных должностей, соединяющихся и в съезды для разрешения известных вопросов. Мировые суды являются как бы особым и довольно многочисленным сословием, сосредоточивающим в своих руках главные задачи местного управления. По последнему исчислению, на собственную Англию с Уэльсом приходилось свыше 8000 судей, находившихся на действительной службе; таким образом, на каждые 2000 жителей приходилось по судье. Четвертные заседания имеют характер местного представительства, не выборного, правда, но естественного. Например, в Ворчестере числились 235 участковых судей, в Суссексе 252, в Норфольке 253 и т. д. Правда, не везде это число одинаково велико, но везде оно достаточно, чтобы видеть в нем совокупность представителей правящего класса, т. е. местной джентри.

Мировые судьи назначаются королем, и все права их основываются на королевском полномочии (комиссии). Но закон и обычай так определили круг лиц, из среды коего король может избирать этих должностных лиц, и самый порядок назначения, что выбор короля естественно падает на лиц, принадлежащих к классу местной джентри. От кандидата на должность мирового судьи требуется имущество или долгосрочная аренда (minimum 21 год), приносящая не менее 100 ф. ст. чистого дохода (за исключением повинностей). Только для некоторых лиц сделано исключение. Каждое лицо, удовлетворяющее означенным условиям и желающее получить звание мирового судьи, заявляет о том лорду-лейтенанту. Последний представляет списки статс-секретарю министру внутренних дел, и по его рекомендации король выдает полномочие такому числу лиц, какое будет признано нужным. Впрочем, не все лица получают названные в указе вместе с званием мирового судьи, и волость действительного управления. Для большинства это звание остается номинальным. Назначение мирового судьи на действительную службу совершается посредством указа - writ of dedimus potestatem, в коем указывается лицо, имеющее принять от назначаемого в должность узаконенные присяги. Мировые судьи назначаются не в определенный участок, а для всего графства, поэтому каждый из них одинаково может действовать на всем пространстве последнего. Назначение бессрочно; король всегда может сместить судью. Но de facto судьи не сменяемы.

Деятельность судей должно рассмотреть в различных формах. Во-первых, каждый судья имеет определенный круг обязанностей, выполняемых им лично; во-вторых, известные обязанности выполняются совместно несколькими судьями. Для этой коллективной деятельности закон создал три формы: заседания малые (petty sessions), специальные (special sessions) и общие четвертные заседания (general quarter sessions).

а) В отдельности мировой судья имеет весьма сложную компетенцию, различные предметы которой могут быть подведены под следующие рубрики.

1) Дело по охранению королевского мира. В качестве хранителя мира судья имеет право задержать или дать приказ о задержании всякого лица, совершившего преступление или нарушившего общественное спокойствие в его присутствии (Apprehension, warront of appreh.). Во-вторых, он может потребовать ручательства и залога от каждого лица, против которого предъявлено основательное подозрение в намерении посягнуть на безопасность и личную неприкосновенность другого (surety for the peace), и вообще от лиц, стяжавших себе дурную славу (surety for the good behaviour). Затем, им принадлежит охранение нрав насильственно нарушенного владения (forcible entry). Наконец, мировые судьи имеют целый ряд обязанностей по прекращению мятежей (riot), незаконных собраний (unlawful assemblies) и сборищ (affray).

3) Мировым судьям принадлежит право предварительного следствия по преступным действиям, подсудным ассизам или четвертным заседаниям судей. Правила относительно этого предмета определены законом 1848 года.

3-е. С правами следственного судьи мировой судья соединяет по некоторым делам и право полицейской расправы. Предметом такой расправы являются, конечно, мелкие нарушения постановлений относительно ремесленной, рабочей и т. д. полиций. Виновные могут быть приговариваемы к денежному штрафу, а в случае несостоятельности к кратковременному заключению. В тесной связи с этими правами состоит власть мировых судей по рассмотрению нарушений прав казны.

4-е. В качестве полицейской власти мировой судья наблюдает за исполнением правил промысловой полиции, полиции нравов, ему принадлежит надзор над гостиницами и т. п. заведениями, извозчиками, дорожная и речная полиция, наблюдение за исполнением правил об охоте, рыболовстве, о найме прислуги и рабочих, правил о бродяжничестве и т. п.

5-е. Мировые судьи являются также высшей инстанцией относительно некоторых предметов приходского управления. Именно двум мировым судьям принадлежит право утверждения раскладки налога в пользу бедных (poor rate), разрешение пререканий по выдаче пособий и т. д.

6-е. Им принадлежат, незначительные впрочем, права по рассмотрению гражданских исков.

б) Малые и специальные сессии. Закон уполномочивает мировых судей, а в иных случаях предписывает им действовать вдвоем. Такое соединение двух судей называется малою сессиею. Чрезвычайно трудно исчислить все случаи, когда возможно подобное соединение двух судей, тем более что большинство малых сессий составляется по свободной инициативе судей. Они имеют право прибегать к содействию товарищей во всех трудных случаях, когда одно лицо не решается принять на себя ответственность по решению дела.

Иначе поставляется вопрос о специальных сессиях. Эти сессии составляются из двух и более судей для рассмотрения определенных дел, в пределах определенного округа. Это подразделение графств на округа (sessional divisions) является некоторым ограничением того правила, что судьи действуют на всем пространстве графства. Оно введено ради удобства местных жителей и администрации. Принимая в соображение крайнюю неопределенность прежних подразделений графств Закон 1829 года дал четвертным заседаниям право подразделять графства на такие округи, какие будут признаны удобными по местным условиям. В позднейшее время это подразделение приноровлено к границам т. наз. приходских союзов (unions) по управлению бедными. В настоящее время Англия с Уэльсом имеет 675 таких округов.

Специальные сессии суть собрания (de jure) всех мировых судей округа, которым предоставлены следующие предметы ведомств:

1-е. Назначение низших приходских должностей: смотрителей над бедными (overseers of the Poor), неоплачиваеных констеблей, поскольку они сохранили еще свое значение, смотрителей мер и весов и дорог.

2-е. Распоряжение по управлению дорогами;.

3-е. Рассмотрение жалоб на неуравнительность в раскладке подати для бедных.

4-е. Утверждение списков присяжных.

5-е. Рассмотрение дел до просьбам матерей о пропитании отцами незаконнорожденных детей (orders in bastardy).

6-е. Выдача разрешений на открытие трактиров, театров, читален и на право охоты.

в) Четвертные заседания установлены одновременно с учреждением должности мировых судей. Тогда же установлены и их сроки. С незапамятных времен они должны собираться четыре раза в год: после 21 марта, 24 июня, 11 октября и 28 декабря. Сессии созываются предложением (precept) двух мировых судей через шерифа. Четвертное заседание составляется из мировых судей графства. Делопроизводство возлагается на секретаря графства (clerk; of the Peace), действительного начальника архивов. Затем, ввиду сложности функций четвертных съездов, как установления административного, полицейского, судебного и судебно-полицейского, к заседаниям этим приглашаются: а) шериф (de facto его помощник); б) коронеры; в) главные констебли; г) смотритель тюрем (gaolkeeper) и смотритель исправительных домов; д) персонал лиц для составления обвинительного (большого) и судебного (малого) жюри; е) обвинители (prosecutors), обвиняемые и свидетели по делам, назначенным к рассмотрению съезда.

Четвертные съезды суть как бы местные сеймы с обширной и разнообразной компетенцией. Назовем главные ее предметы.

1-е. Четвертные съезды являются судом первой инстанции по уголовным проступкам. В этом отношении они конкурируют с ассизами. Трудно провести вполне точную границу между этими двумя компетенциями. Закон 1842 года исчисляет множество случаев, по важности своей не подлежащих рассмотрению мировых судей. Затем, королевские ассизные судьи могут изъять, посредством указа certiorari, каждое дело, поступившее к рассмотрению съезда. Четвертные съезды рассматривают эти дела при участии большого и малого жюри. Высшей над съездами инстанцией является высший суд королевства. Как сказано выше они могут вытребовать к своему рассмотрению каждое дело, производящееся в съезде посредством certiorari. Затем, королевскому суду принадлежит право кассации решений в случае формальных недостатков приговора (writ of error). Наконец, председательствующий судья может оставить на разрешение королевского суда труднейшие вопросы права.

2-е. Съезды рассматривают, в качестве апелляционной инстанции, жалобы на постановления и распоряжения отдельных мировых судей и специальных съездов (Appelate juridiction). Сюда относятся жалобы на приговоры, коими назначается штраф свыше 5 ф. или заключение свыше месяца, на постановления специальных съездов о раскладке податей, по делам торговой и ремесленной полиции и т. д.

3-е. Съезды суть высшее хозяйственно-административное установление в графстве. Правда, новейшие реформы в местном управлении умалили значение мировых судей и их съездов в деле непосредственного заведования предметами местной администрации. Но четвертные съезды сохранили значение высшей и контролирующей инстанции по управлению графством. Именно им принадлежат следующие права:

а) Определение и назначение средств, необходимых по управлении графством. Английское законодательство исчисляет довольно много предметов управления, издержки которых падают на специальную подать с графства (county rate). В настоящее время она доходит до 1.200,000 ф.

б) Четвертные съезды ведают имуществом графств (county stock). Впрочем, действительное заведование этим предметом возлагается на секретаря графства (clerk of the peace), действующего под надзором съезда.

в) Съездам принадлежит право издания распоряжений по некоторым предметам местного благоустройства и благосостояния. Прежнее значение их в этом отношении ограничилось вследствие расширения компетенции специальных съездов, о чем сказано выше. Но и в настоящее время за четвертными съездами остались различные права: по установлению правил заведования местными тюрьмами, частными заведениями для умалишенных, по учреждению сберегательных касс и т. п.

г) Съезды разрешают открытие некоторых заведений в графстве: пороховых заводов и магазинов, боен и частных заведений для умалишенных.

д) Их обсуждению и утверждению подлежат дела по образованию новых подразделений графств, соединение прежних и изменение их границ.

е) Им подлежат дела по управлению мерами и весами (Weights and Measures), т. е. по определению числа нормальных их образцов, их хранению и по надзору за правильностью мер весов, находящихся в употреблении.

ж) Съездам принадлежит право назначения должностных лиц по разным частям подчиненной им администрации. Сюда принадлежат: казначей графства; сборщики и надзиратели по управлению мостами; инспекторы мер и весов; чины местной полиции - констебли.

Об этом последнем предмете здесь должно сказать несколько слов. Подчиненными мировым судьям органами полиции являлись констебли двух разрядов: высшие (high constables) и низшие (petty constables). И те и другие назначались мировыми судьями в их съездах. Установление констеблей покоилось на общем начале самоуправления в графствах: начале повинностного и безвозмездного отбывания государственной службы местными жителями. Но эта должность с течением времени выродилась. Во-первых, общее административное значение констеблей утратилось с постепенным развитием разных приходских должностей: церковных старост, надзирателей за бедными и т. д.; во-вторых, они оказались несостоятельными и для обязанностей, сделавшихся их специальностью: для полиции безопасности. В прежнее время они удовлетворяли элементарным потребностям общества - в защите отдельных лиц против насилия. Но в обществе с более сложными отношениями, с высшим уровнем культуры, личности грозит не столько насилие, сколько различные нарушения ее прав обманом и хитростью. Борьба с новыми формами общественного зла делала необходимыми и новые полицейские средства, которых не могли дать старые констебли.

Конечно, недостатки прежней системы, прежде всего, обнаружились в совокупности поселений, облегающих Лондонское Сити и составляющих теперь так наз. столицу. Эта страшная масса тесно скученных жителей, конечно, не могла довольствоваться прежними первобытными полицейскими средствами. Недостатки прежней полиции чувствовались давно, но только в 1830 году знаменитому Р. Пилю удалось провести закон о полном преобразовании столичной полиции. Основные положения преобразования состояли в следующем: 1) Совокупность приходов, окружающих сити, составила один полицейский округ. 2) Вместо прежних полицейских чинов учреждена полицейская стража, состоящая на жалованье и организованная на полувоенном положении). 3) Для содержания полиции учрежден новый местный налог (police rate), причем из общего расхода взяло на себя государство. 4) Новый закон разделил задачи полицейской администрации от задач судебно-полицейской расправы. Первые были вверены особо учрежденной полицейской префектуре. Для осуществления вторых учреждены особые полицейские судьи, состоящие на жалованье.

Этим путем открылась возможность централизации полицейского управления и установления непосредственного влияния министра внутренних дел в деятельности полиции. Порядок назначения, строгая иерархическая подчиненность, система наград и т. д.- все эти черты напоминают континентальную организацию полиции.

Затем правительство постепенно распространило действие новых начал на прочие местности королевств. Преобразование городов в 1835 г. дало первый толчок этому движению. Первоначально отдельные законы, рассчитанные на свободную инициативу городов и графств, облегчили и вызвали введение новой системы. Наконец, в 1856 г. Бруму и Пальмерстону удалось провести закон об обязательном и повсеместном ее введении там, где она не была еще применена на основание прежде изданных законов. Вместе с тем учрежден и специальный местный налог с вспомоществованием государства на 1/4 . В 1860 году в графствах и провинциальных городах было уже 20,760 разных полицейских чинов.

Учрежденная на этих основаниях полиция поставлена в прямую зависимость от центральной власти. Именно, министру внутренних дед предоставляется право издавать общеобязательные распоряжения по полицейской администрации; по его представлению, королева назначает 4 полицейских инспекторов (комиссаров) для всего королевства; все органы полиции связаны иерархическою зависимостью. Но эта реформа не уничтожила силы прежних начал. Во-первых, назначение главных полицейских чинов в графствах сосредоточивается в руках четвертных съездов. Так, съезд назначает (в утверждении м. в. д.) главного констебля графства (chief constable) и окружных инспекторов (supermtending constable). Во-вторых, закономерная деятельность полицейских чинов обеспечивается их ответственностью перед мировыми судьями, к содействию которых имеет право обратиться каждый обиженный. В-третьих, некоторые отдельные действия чинов полиции подвержены руководству и контролю мировых судей.

Сами мировые судьи состоят под главным контролем государственного суда, и потому они являются должностными лицами, действующими по закону, т. е. вне зависимости от распоряжений и указаний каких бы то не было органов административной власти*(2114).