Введение Общее значение местных установлений*(2098) Глава первая. Централизация, децентрализация и самоуправление

§ 1. Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти.

Для объяснения развития этого определения необходимо рассмотреть, почему и в каком смысле местность рассматривается как подчиненная часть государственной территории. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федеративных некоторые общие задачи предоставлены непосредственно заведованию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, не исчисленные федеральною конституциею, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративных государств предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами, но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество пред законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства. Первая черта этого устройства - единство субъекта верховной власти и единство в осуществлении принадлежащих ей прав; в этих государствах мы имеем дело с политической централизацией, которая отличается следующими признаками:

1) В них имеется одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок. В государствах федеративных законодательная власть распределяется между властью центральной и властями местными.

2) Исключительное право верховной власти вести международные сношения, следовательно, исключительное право войны и мира. Теми же правами пользуется центральная власть в федерациях, каковы Германия, Швейцария и Северо-Американские Соединенные Штаты.

3) Сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; то же вили м мы и в федерации в Германии: командование войсками принадлежит императору, а в Северо-Американских Штатах президенту.

4) Сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности. В федерациях эта власть разделяется между высшими и местными органами, из которых каждый пользуется особыми предметами обложения, и германская конституция предоставила союзному правительству право установлять налоги с некоторых предметов. Недостающее количество средств покрывается добавлениями отдельных государств (матрикулярные взносы). Рядом с этим местные правительства имеют свои налоги, для осуществления местных государственных целей; в государствах же центральных власть финансовая принадлежит высшим установлениям, причем установления местные могут пользоваться этим правом (местные сборы) по делегации верховной власти.

5) Общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям в федерациях - при разделении верховенства между центральными и местными правительствами. Последние рядом с законодательной властью имеют и свои исполнительные органы, в государствах же центральных политический момент администрации сосредотачивается в одном учреждении, находящемся в связи с общегосударственными установлениями.

6) Поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью (Высший суд в Англии, Сенат в России, Кассационный суд во Франции).

Таким образом, в области прав государственной власти можно указать на некоторые, считающиеся существенною принадлежностью власти верховной и осуществляемые ею или непосредственно, или через ближайшие к ней органы. Верховная власть не разделяет ни с кем права законодательства, права дипломатических сношений, права войны и мира, власти финансовой и т. д. Она является представителем единства национального права, политического единства страны и других начал, для обеспечения которых создается так называемая политическая централизация.

§ 2. Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведование всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в видах обеспечения их национального единства, влечет ли за собою централизацию административную*(2099)?

На эти вопросы могут получиться двоякие ответы, смотря по исходной точке нашего рассуждения. Во-первых, вопрос этот может быть разрешаем с точки зрения удобства в осуществлении разных задач управления и интересов местного населения. Эту точку зрения можно назвать наиболее распространенною, и теоретически она представляется наиболее правильной. Отправляясь от нее, большинство писателей приходили к необходимости децентрализации и самоуправления, как способов управления, и наиболее выгодных и согласных с интересами массы населения.

Но рассуждения, построенные на этом основании, не объясняют вам, почему столь выгодные формы управления существуют не везде. Принимая указанное основание за масштаб пригодности рассуждений, мы приходим к отрицательному взгляду на системы, отличные от децентрализации и самоуправления. Мы осуждаем централизацию и указываем на невыгоды административной опеки. Но мы не в силах объяснить, почему и то и другое существует в данной стране. Для объяснения же факта разнообразия систем местного управления должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений. Иначе говоря, должно признать ту истину, что система местных учреждений не может быть изучаема вне связи с общими началами государственного устройства. С этой точки зрения, многое из того, что ныне представляется непонятным, объясняется само собою.

Переходя к рассмотрению занимающего нас вопроса, мы изложим сначала существо учений, в которых вопросы местного управления рассматриваются с первой из указанных было точек зрения. Затем мы постараемся указать на причины, влияющие на разнообразие форм местного устройства.

§ 3. В истории европейских государств можно указать на моменты, когда централизация административная была великим и, может быть, необходимым подспорьем централизации политической. Таково было положение Англии в Норманнский период ее истории. Таково в особенности, между всеми европейскими государствами, было положение Франции почти до начала Французской революции. Трудная работа собирания земли, сплочение однообразных частей, окружающих государство, подчинение (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин - вся эта работа требовала строго дисциплинарной и послушной администрации, служащей в руках власти центральной пассивным ее орудием. В те времена, когда административная централизация являлась политическим средством, когда она служила высшим государственным целям, невозможно было провести различие между этими двумя централизациями: административной и политической, они сливались в одно целое как цель и средство и вряд ли были мыслимы одна без другой. Но когда государственное единство отдельных сторон Европы окрепло, когда система бюрократического государства сыграла свою роль,- требования личной и общественной свободы выступали на свет и вопрос был поставлен на другую почву. Реакция против административной централизации пробудилась именно в стране, где последняя была доведена до крайних пределов, т. е. во Франции децентрализация самоуправления сделалась лозунгом нашего времени. Система, противоположная централизации, защищается лучшими представителями политических наук в Германии и во Франции (Штейн, Гнейст, Реньо, Одилон Барро, Леруа Болье, Лабуле и т. д.). Она проводится и в законодательных собраниях, как это доказывают примеры Франции (закон о департаментских советах 1871 г., закон о муниципальном устройстве 1871 г.), Пруссии (закон об уездном устройстве 1872 г., закон о провинциальном устройстве 1875 г.).

§ 4. Система децентрализации и самоуправления будет рассмотрена нами применительно к условиям государств, политически централизованных, т. е. таких государств, в которых державные права сосредоточены в руках одного лица, физического или юридического. При рассмотрении этих условий необходимо иметь в виду те моменты, на которые могут быть разложены административные действия. Этих моментов, как мы видели в своем месте*(2100), три: 1) момент физического исполнения,- он предполагает деятельность, направленную к исполнению приказов и распоряжений высших властей и инстанций, совокупность лиц и учреждений, предназначенных к пассивному исполнению, составляет, так сказать, физическую силу администрации; 2) момент действительного управления,- деятельность этого рода состоит в непосредственном заведовании различными предметами государственного управления на основание законов и общих административных распоряжений и сопряжена с правом издания приказов, обязательных для подчиненных месту лиц; 3) момент высшего надзора за деятельностью всех исполнительных учреждений сопряжен с правом направления администрации при помощи общих распоряжений. Этот момент есть политический момент в администрации.

Из указания этих трех моментов уже видно, с каким из них связан вопрос о местном управлении. Понятно само собою, что момент физического исполнения распоряжений административных властей может быть осуществляем только на местах, ибо он предполагает непосредственное соприкосновение с массою управляемых вообще и даже с каждым из них в отдельности. Сборщик податей, взымающий налоги, полицейский агент, наблюдающий за сохранением тишины и спокойствия, судебный пристав, приводящий в исполнение приговор судебного места, конечно, должны действовать на месте. С другой стороны, политическая деятельность администрации в государствах центральных должна быть сосредоточена в высших и общих государственных установлениях, часть которых она должна составлять: таковы министерства, носящие различные названия в отдельных государствах Европы.

Остается, следовательно, момент непосредственного управления, т. е. заведование разными задачами администрации, на основание закона и общих распоряжений высшего правительства. Смотря по тому, где в государстве помещается власть ближайшего управления, мы имеем дело или с административною централизацией, или с децентрализацией. Смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки с одной стороны и самоуправления - с другой стороны.

Отсюда видно, что термины децентрализация и самоуправление не суть термины тождественные, взаимно друг друга покрывающие. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления.

§ 5. Под именем децентрализации вообще разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если известный род дел, ведавшихся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, мы можем назвать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями. Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, как говорил даже Наполеон III, что "направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи".

Ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своей ответственностью. Необходимость самостоятельности обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна применяться ради лучшего осуществления общих целей государственного управления, указанных законом жизни. Закон может указать, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания податей, и какие меры могут быть определены для достижения этих различных целей, но выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки каждого данного случая, что этот выбор должен быть предоставлен усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе ответственность за состояние вверенной ей части. Ответственность органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, вряд ли приведет к благоприятному результату и не будет иметь твердого юридического основания. Далее, самостоятельная и действующая под своей ответственностью, местная власть всегда будет иметь больше инициативы, духа изобретения, так сказать, в деле управления и улучшения вверенной ей части. Сознание, что закон видит в ней хозяина в своей части, дает ей свободу действий, ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности; все это побудит ее искать способов к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения.

Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения: если незначительные поправки дороги, открытие сельской школы, открытие больниц, исправление общественных зданий и т. д. будут поставлены в зависимость от разрешения отдаленного центрального установления, местность лишится всех средств к своему справедливому удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд.

Сколько гражданских прав останется без защиты, если истцы принуждены будут искать правосудия в далеких судебных местах? Сколько уголовных преступлений останется без преследований и наказания, благодаря отсутствию судебного персонала на местах? Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями - пожарами, голодом и заразительными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворить.

Эти соображения могут считаться общепризнанными, и настаивать на них нет нужды, но таким применением правительственных функций не разрешается вопрос о самоуправлении и об отношении государства к местности. Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных органов того же правительства, не исключает административной опеки над местными обществами. Этого мало; децентрализация, представляя действительные практические выгоды, если правительственные функции будут вверены в руки лиц, совершенно способных к их осуществлению, представит действительные невыгоды при неудовлетворительности административного персонала. Децентрализация предполагает усиление местной власти, большую свободу ее действий, и эта усиленная власть, и большая ее свобода не всегда отражаются благоприятно на интересах местного населения.

Отсюда понятно будет, почему, например, известные декреты Наполеона III (1852 и 1861 гг.) были встречены с большим неудовольствием как местным населением, так и выдающимися представителями французской публицистики. Означенная децентрализация состояла в том, что префектам было предоставлено право своею властью разрешать множество вопросов, прежде представлявшихся на разрешение министрам. Прочитывая длинный список этих предметов, нужно только удивиться тому, какое количество неважных дел входило к рассмотрению центральных установлений*(2101). Но нельзя видеть в названном декрете попытки оживить департаменты, как это возвещал Наполеон III. Нельзя согласиться с мыслью, выраженною в министерском циркуляре, обращенном по поводу декрета 1852 г. к префектам, и где говорилось, между прочим: "Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25 марта, имела в виду дать департаментам больше личного существования и для этого дано вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются". Мысль об оживлении личности департамента, через усиление власти префектов, была найдена французскими публицистами несколько оригинальной. Один из них, именно Фьеве, так рассуждал об этом декрете: "Децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министрами внутренних дел и префектами. Она предоставляет последним ничтожные подробности, входившие прежде в Париж, и это называется уничтожением системы установлений, вызванных излишнею наклонностью к централизации... Дело пойдет скорее, говорят нам, но пойдет ли оно лучше?" Действительно, при такой децентрализации система правительственной опеки может проявить все невыгоды централизации без ее выгод. При сосредоточении дел управления в установлениях высших, дела эти могут быть решаемы лицами более образованными и стоящими вне местных влияний и происков, которых так много на местах; кроме того, обыкновенно деятельность этих лиц находится под непосредственным управлением высших правительственных властей, децентрализованная же власть, поставленная на места с обширными полномочиями весьма часто лишенная необходимой подготовки, часто находится под влиянием местных происков, не всегда может действовать беспристрастно и в пользу дела. Ко всему этому нужно прибавить, что они все-таки останутся лицами совершенно чужими местности, присланными из отдаленного центра, не связанными с местным обществом какими бы то ни было постоянными и общими интересами, поэтому в их деятельности местное общество не может видеть надежного обеспечения своевременного осуществления всех своих нужд.

§ 6. Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, установляющую полное ее сходство с централизациею. И при той, и при другой системе заведование предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу служащих чиновников, по служебному своему положению, поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обе означенные системы отличаются от самоуправления, т. е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. Поэтому для составления понятия о самоуправлении необходимо, прежде всего, выяснить понятие о местности. Местность может быть рассматриваема как механическое подразделение страны, созданное искусственно ввиду правительственных удобств, другими словами: между жителями местности была бы немыслима какая бы то ни была связь, вытекающая из общности самостоятельных местных интересов. Это воззрение вполне соответствует системе правительственной опеки и есть наследие тех времен, когда административная централизация была орудием централизации политической, т. е. когда представлялось необходимым стереть все местные особенности и составить из всех различных местностей государства однообразное целое. Но такая попытка противоречит и историческим, и постоянным условиям, в которых живет местное народонаселение. В местности легко различить целый ряд общественных союзов, сложившихся, прежде всего, под влиянием общности местожительства, рода занятий, количества и качества собственности, сословных прав и интересов и т. д. Союзы этого рода бывают различны по пространству территории, служащей местом пребывания известной массы семей и лиц. Наиболее тесные связи устанавливаются в пределах общины - т. е. поселения городского или сельского; в границах общины разрабатывается ряд постоянных и общих целей, в осуществлении которых предполагается действие коллективной воли и общих материальных средств: устройство водопроводов, школ, больниц, улиц, тротуаров, рынка, содержание города и сел в чистоте, принятие санитарных мер, попечение о безопасности, обеспечение местного продовольствия и т. д. Таковы главные цели общин; общность целей предполагает и общность средств к их осуществлению. Община стремится иметь и получает право владеть и распоряжаться имуществами, установлять местные налоги и сборы для покрытия издержек, словом, иметь свое общественное хозяйство и свой бюджет. Наконец, община имеет законного представителя в ее коллективной воли совещательная и распорядительная власть, на которых возложено ведение общинных дел и хозяйства. Но каждый из указанных интересов не осуществляется в полном объеме в пределах общины и выходит за ее границы. Один город может заботиться об устройстве улиц и средств сообщения в своих пределах; но улучшение путей сообщения сухопутных и водяных, соединяющих этот город с другими поселениями, требует соединенных их усилий. Меры против заразы, принятые изолированно одним городом, окажутся недостаточными, если в целой окружности она будет распространяться беспрепятственно. Средств незначительного города и сельского поселения достанет на поддержание первоначальной школы, но они окажутся недостаточными для открытия школ высшего разряда или учреждения для приготовления учителей. В силу этих интересов поселения городские и сельские соединяются в единицы высшего порядка: округи, кантоны, уезды, соединяющиеся в свою очередь в провинции, губернии, департаменты и т. д.

Таким образом, каждая местность, понимая в обширном смысле это слово, слагается из единиц различных порядков. В местности мы находим сельские поселения или сельские общества, в свою очередь соединяющиеся в единицы высшего порядка для нужд сельского народонаселения - волости, кантоны и т. д., города по роду занятия своих жителей, по значению городских промыслов и торговли для окрестного населения, представляющие существенное различие от поселений сельских; затем уезды и кантоны, входящие в свою очередь в единицы высшего порядка, каковы департаменты, провинции, графства и т.п.

Что же касается единиц низшего порядка, каковы сельские общества и города, то существование их коренится в таких первоначальных условиях общественной жизни, что значение их как единиц - именно общественных - никогда не могло быть отрицаемо вполне. В самые тяжелые эпохи развития административной централизации сельские общества, волости, города представляются единицами, так сказать, общественными, со своими особыми местными интересами. Заведование этими интересами могло иметь характер более или менее самостоятельный, оно могло быть вверено или лицам выборным от местного населения, или представителям правительственной власти, или, наконец, тем и другим вместе. Но законодатель не мог не видеть ясно, что означенные общества в действительности существуют и не могут быть им отрицаемы. В совершенно иное положение были поставлены единицы высшего порядка. Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам. Английские графства сложились еще в эпоху Альфреда Великого, а может быть, и раньше; с тех пор границы их мало изменились, чем и объясняется сравнительная несоразмерность величины и народонаселения отдельных английских графств. Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения, герцогства и графства, которые мало-помалу присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение. Несмотря на это, провинции французской монархии сохранили свои особенности до самой Французской революции. Все они подразделялась на две большие группы: pays detats, сохранившие остатки местного представительства, и pays delections, где власть королевской администрации была безгранична. Одним из первых актов Французской революции было уничтожить это старинное деление монархии, заменив его однообразным делением на департаменты, округи и кантоны - делением чисто искусственным. Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления. Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей. Страсть к уравнению во Франции пошла еще дальше. Декрет национального собрания уничтожил естественное и для всех ясное различие между городами и сельскими поселениями, применив к тем и другим одинаковое название - communes...

В России, как об этом подробно будет сказано ниже, административное деление имеет также искусственное происхождение. Наши губернии и даже наши уезды (если принять в расчет их границы) нового и чисто искусственного происхождения; поэтому много нужно было времени до тех пор, пока в уездах и губерниях могли установиться какие-нибудь общие интересы и явиться потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. Германия в этом отношении была поставлена в лучшие условия, почему и вопрос самоуправления теперь решается там шире и правильнее, нежели в какой бы то ни было другой стране континента Европы.

Таким образом, вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах, признание, которое совершалось лишь постепенно.

Отсюда видно, что система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, пополняют друг друга, немыслимы одно без другого. Если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское - на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке. Развитие самостоятельности этих первоначальных общественных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении, вообще, получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам.

§ 7. Все указанные выше соображения объясняют современную постановку провинциального вопроса. В стремлениях к децентрализации, соединенной с самоуправлением, содержатся несомненно мотивы общественно-политические. В них слышится требование возрождения местных союзов, задавленных некогда могущественною административною опекою, или признания прав местных союзов, общие интересы которых успели уже сложиться в пределах искусственных некогда подразделений страны. В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям.

В германской литературе эти стремления формулировались в противоположении идеи государства механического (тип которого видят в бюрократическом государстве XVII и ХVIII веков, а также во Франции) государству органическому, начала которого воспроизведены в государствах типа германского.

"Государство механическое, говорит г. Шульце*(2102), осуществляет все общественные полномочия единственно через свои учреждения и должностные лица, которые должны быть ничем иным, как послушными колесами великой государственной машины. Исключительное управление бюрократического чиновничества есть отличительный признак механического государства как в монархической, так и в республиканской его форме (Франция). При этом управлении все сколько-нибудь важные дела предоставлены решению центральных мест. На противоположной точке зрения стоит органическое государство. Оно требует для себя только того, что безусловно нуждается в единстве руководства; все остальное оно предоставляет меньшим округам, которые, в пространственно ограниченных пределах, принимают в свое ведение все интересы государства. Оно исходит при этом из той мысли, что все предметы местного значения будут заведоваться в меньших округах с большим знанием дела и большим усердием; что для миллионов граждан государство есть непонятный абстракт, а община и округ - близко стоящие и конкретные существа, с которыми они каждый день приходят в соприкосновение. Оно ценит политическую школу, которая в общине образует гражданина для государства, и нравственное значение установления, воспитывающего через любовь и преданность к ближайшим кругам истинный патриотизм и истинно консервативный дух свободы. Только государство, построенное на таких основаниях, обеспечено как от внешних бурь, так и от внутренних потрясений".

В этих немногих словах содержатся главные доводы в пользу самоуправления и против административной опеки, особенно против французской ее формы. Легко заметить, что эти доводы идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной, национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую.

Честь первой и сильной критики административной централизации с такой политической точки зрения принадлежит Токвилю. Он сделал ее в следующих красноречивых словах:

"Я не могу представить себе, чтобы нация могла жить и особенно процветать без сильной политической централизации. Но я думаю, что централизация административная способна только расслабить (enerver) народы, ей подчиняющиеся, потому что она стремится безостановочно умалить в них гражданский дух. Административная централизация успевает, правда, соединить в данную эпоху и в данном месте все свободные силы нации, но она вредит воспроизведению этих сил. Она дает нации победу в день битвы, но она уменьшает с течением времени ее могущество. Она превосходно может содействовать преходящему величию одного человека (Наполеон), но непрочному благоденствию великого народа*(2103).

Слова и сочинения Токвиля были первым сигналом к критике не только административных порядков, установившихся во Франции, но и тех форм политической свободы, образец которых долгое время и для всей Европы давала Франция.

§ 8. Франция, в эпоху революции, заимствовала от Англии ее представительные учреждения, которые в свою очередь должны были сделаться всемощным органом "народного самодержавия", провозглашенного на место самодержавия королевского. Быть участником в этом самодержавии значило обладать политической свободой. Но долгий опыт показал, что политическая свобода, провозглашенная в такой форме, не обеспечивает ни от диктатуры, каковою были правительства Наполеонов I и III, ни от административного самовластия, процветавшего при Бурбонах и Людовике-Филиппе, несмотря на существование палат, ни от революций, произведенных Парижем от имени всей Франции*(2104). Мало-помалу раскрылся один из главных пороков государственной жизни Франции; подавленное, угнетенное государством, во имя народного самодержавия, состояние общин и других местных округов - состояние, приводившее к полному упадку гражданского духа в провинциях, к безграничной диктатуре Парижа и к отсутствию самодеятельности в отдельных лицах и местностях, всего ожидавших от центрального правительства. Единственным ответом на неумелость или злоупотребления последнего были революции, в свою очередь истощавшие силы нации и обострявшие взаимные отношения политических партий*(2105).

Если разочарование в французских политических идеалах, под влиянием исторического опыта этой страны, было одной из причин, заставивших обратить внимание на местное самоуправление, то другою причиной, вызвавшей это стремление, было более близкое знакомство с английскими и американскими государственными учреждениями. Политическая литература ХVIII столетия, имевшая такое влияние на развитие новых понятий о государстве, раскрыла главным образом механизм парламентских учреждений Англии. В них искали средства и для обеспечения политической свободы, и для гражданского воспитания нации.

Напротив, в XIX столетии предметом изучения сделались местные учреждения Англии и Америки. Система этих учреждений, основанных на начале самоуправления, была приведена в связь с общим политическим строем этих государств и объяснена как истинное основание политической свободы; как действительная школа для гражданского воспитания и, наконец, как средство постоянного единения общества и государства.

В этих различных отношениях английские местные учреждения рассмотрены в знаменитом труде Гнейста*(2106). Отношение этих установлений к парламентскому режиму выясняется им в следующих словах:

"Самодеятельность имущих классов в окружных и общинных собраниях есть жизненное начало (das Lebensprincip) парламентского устройства. Начала этого нельзя ни искать, ни найти в одном парламенте. Действительный парламент никогда не был образцом добродетели, и простая история отношений партий, людей партии с обширными фамильными связями, со всеми их человеческими слабостями и распрями, не дозволяет не только понять, но и предчувствовать величие этого государственного устройства в общем его развитии".

Социальное положение Англии также представляет множество темных сторон - более, может быть, темных, чем другие стороны континента Европы. И несмотря на то, мы вили м в этой стране высокое развитие гражданского духа, общего всем классам народонаселения. Очевидно, что несмотря на борьбу политических партий, разделяющих парламент, несмотря на социальную рознь отдельных классов населения, в этой стране имеются условия, воспитывающие человека для государства (как выражается Гнейст) и дающие ему тот практический смысл, благодаря которому английская нация умела выходить из внутренних и внеших затруднений.

Эти воспитательные условия содержатся в системе местных учреждений, построенных на начале самоуправления - selfgovernement. "Selfgovernement, говорит Гнейст, означает в Англии управление округами и общинами по законам страны, через почитания (безвозмездные) должности в высших и общинно-земельные налоги в средних классах населения".

Через такую постоянную и самостоятельную службу государству общество оставалось в пребывающей связи с политическою жизнью страны и, наоборот, политические сферы не были оторваны от живых сил общества. Через это в самые дурные в общественном и политическом смысле времена в Англии был всегда запас здоровых сил, готовых вывести страну из затруднений.

XVIII век, век парламентских подкупов, самой бесстыдной борьбы партий, век глубокого социального расстройства Англии, был однако веком, когда этой стране удалось развернуть свои силы и доказать свое могущество в эпоху гигантской борьбы с Францией. Где и как воспитались эти силы? Где вырабатывался практический смысл правящих классов?

Гнейст отвечает на это несколькими статистическими данными. В конце XVIII столетия мы находим 3,800 мировых судей, состоящих в действительной службе, вдвое столько джентльменов, занимающих места милиционных офицеров, шерифов, помощников лордов-лейтенантов; до 10,000 присяжных в ассизах и вчетверо столько в четвертных заседаниях мировых судей; затем, в 14,000 приходов ежегодно меняют констебля, смотрителя дорог, двух приходских старост, от 2 до 4 надзирателей за бедными и других вспомогательных должностных лиц. Это государство покоится на самодеятельности высших и средних классов в такой мере, какую исторически можно найти только в Риме и в греческих республиках. Оплаченное чиновничество является здесь как нечто дополнительное и в размере, ограниченном необходимым (высшие судьи, финансовое управление).

Английский парламент являлся и является выражением классов, воспитанных на самоуправлении, в ежедневном и непрерывном соприкосновении с делами судебными, полицейскими и хозяйственными, с вопросами благоустройства, санитарными, школьными и т. д. Запас практических знаний, приобретаемых классами, из коих обыкновенно избираются представители в парламент, является твердою основою для выработки законов, по коим управляется страна. Люди, постоянно и самостоятельно применяющие законы, наблюдающие их действие в самых различных условиях и в разнообразной обстановке, в свою очередь могут сделаться творцами новых законов, вызванных практическими потребностями страны. Таким образом, управление не отделено от законодательства: последнее воспринимает в себя все практическое, полезное и в той мере, в какой раскрылась польза того или иного начала; первое ставится под действительное, а не фиктивное руководство законов, в котором все видят выражение практических потребностей управления.

Не забудем, при этом, что вековою системою самоуправления, вековым и постепенным воспитанием английского общества к гражданской жизни, объясняется, в значительной мере, тот постепенный и органический рост английских учреждений, тот замечательный факт, что все учреждения этой страны действительно развились из одного основного типа, выяснившегося еще в средние века. На незаметных должностях местного управления вырабатывалась та истинно консервативная сила, которая в самые трудные минуты спасала английскую "пошлину" и не допускала радикального изменения государственного типа.

В этом отношении Англия резко отличается от Франции, где централизация была орудием для проведения самых различных политических систем и никогда не могла предохранить страну от переворотов.

Один из замечательных французских публицистов и, вместе с тем, один из жарких защитников централизации, Корменен*(2107), посвятил много страниц на защиту этой системы (смешивая притом централизацию политическую с административною). Но в числе этих похвал есть такие, которые могут быть обращены против этой системы. Указывая, что во Франции все правительственные системы держались централизацией, которая составляла их силу, он говорит:

"В феодальную эпоху централизация служила аристократии; при королях - монархии; во времена Конвента - равенству; во время консульства - гражданскому порядку; при империи - деспотизму; во время Реставрации - министерскому управлению".

Итак, она служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух.