Д) Реформы Александра I*(1584)

§ 71. Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы.

Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне.

"Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым"*(1585).

§ 72. Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к "восстановлению его прав". В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он "собрал все то, что составляет существенную должность его". Ясное доказательство, что само правительство забыло эту "должность" и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить "в прежнем значении" один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с "существенною должностью" сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в "высокоповеренного" государя, вместе с ним управляющего Россиею, как это было при Петре. Образование "непременного совета" при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.

Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: "О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи". Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. "Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует". Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.

Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.

§ 73. Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года*(1586), но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним*(1587). Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы*(1588). Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан "верховным местом империи"; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов*(1589). Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров*(1590), хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу.

Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие*(1591). Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного*(1592).

Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра.