Ж. Организация отдельных министерств

§ 140. При рассмотрении отдельных министерств мы должны иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о разделении задач между высшими административными установлениями, и о классификации министерств, или о тех группах, в которые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрасли управления.

Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства, принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соответствуют одной из общих и основных целей, преследуемых государством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений находится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в самом государстве. Самыми элементарными задачами государства являются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следовательно, задача внешних сношений или, так называемых, иностранных дел; 2) организация внешней и внутренней безопасности - организация военных сил, которая, согласно средствам войны, распадается на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых средств, которыми должно располагать государство для своего существования, также составляет элементарную задачу государственного управления; сюда относятся изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов; наконец 4) государство с самого момента своего появления, по отношению к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из общей идеи охранения мира внутри - правосудие, первоначально являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами собой, при рассмотрении коренных целей государства, они определяются условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира. И действительно, эти части управления издавна получали определенную организацию. Если иметь в виду только указанные задачи, то можно сказать, что государственная администрация имеет целью обеспечение существования государства, поддержание внутреннего мира и доставление правительству материальных средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает название внутреннего управления. Под внутренним управлением разумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует осуществлению целей умственного, нравственного и экономического благосостояния общества; таковы предметы: народного просвещения, управления путей сообщения, содействия земледелию, торговле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в прежнее время*(1893).

§ 141. Наши министерства образовались чисто путем практическим, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных государственных коллегий, приблизительно сродных по своему назначению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухопутных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел; финансов, коммерции и народного просвещения*(1894). 1810 г. 25 июля*(1895) последовало новое разделение государственных дел; тогда уже признано пять главных групп, на которые разделяются министерства: 1) внешние сношения - министерство иностранных дел, 2) устройство внешней безопасности - министерство военно-сухопутных и военно-морских сил, 3) устройство государственной экономии, 4) устройство суда гражданского и уголовного - министерство юстиции и 5) устройство внутренней безопасности - министерство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли законодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное - группа государственной экономии. Экономия понимается в данном случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений, предназначенных для государственного хозяйства и для содействия благосостоянию народному. Сюда относились: министерство финансов, министерство народного просвещения, ревизия государственных счетов и главное управление путей сообщения; потом сюда же прибавлено было главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Таким образом государственная экономия обнимала собою значительное число министерств. Вообще же можно сказать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства - министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управлением - министерство внутренних дел, главное управление почт и т. д. Что касается министерства полиции, то и оно может быть отнесено к министерству государственной экономии. Несмотря на внесение большего порядка в разделении министерств в настоящее время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными министерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделение их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлекаясь желанием группировать министерства по научным соображениям, мы представим группировку министерств приблизительно к группировке их в 1810 году, сохранившей значение до настоящего времени; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами относительно группы "государственной экономии", т. е., что под нею разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для государственного хозяйства, а с другой - совокупность учреждений, приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в чистом виде; например министерство финансов приноровлено к целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках государственных доходов и наблюдению за точным передвижением государственных сумм; но в нем мы найдем попечение о развитии торговли, так что в одном министерстве соединены два - министерство финансов и министерство торговли. То же встречается и в других министерствах.