§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение

правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральныx, ибо в его рамкаx осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. В этом смысле административное право можно считать правом «приказным». Тема «Правовые акты управления» позволяет увидеть такой аспект административно-правового регулирования, который можно назвать нормотворческим. Правовые акты управления — результат административного нормотворчества.

Там, где определяется возможность осуществления в конкретной сфере государственного управления функции по принятию нормативных правовых актов (нормотворчества), там должен создаваться и гарантироваться эффективный нормоконтроль. Поэтому правовое качество административных актов обеспечивается установлением процедур подготовки, принятия, государственной регистрации, опубликования, вступления в силу правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления.

Следовательно, административное нормотворчество включается в систему современного управленческого процесса и соответствующих административных процедур внутреннего характера и значения в органах исполнительной власти и публичного управления. Еще одним аспектом темы «правовые акты управления» является проблема законности (правомерности) административных актов, приведения в надлежащий правовой режим в случае включения в их текст противоречащих законам положений. Здесь речь идет о судебном оспаривании правовых актов управления и признании их в необходимых случаях недействующими в соответствии с правилами, установленными в Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах РФ. Таким образом, в институте правового акта управления переплетается множество других административно-правовых институтов: управленческий процесс, административные процедуры, оспаривание нормативных и индивидуальных правовых актов в арбитражных судах, судах общей юрисдикции и военных судах.

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Правовой акт управления (административный акт) — это правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (административно-правовой спор), изменяющий или устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным xарактером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамкаx управленческого процесса) с целью решения задач публичного управления и осуществления управленческиx функций.

Важнейшими в теме «Правовые акты управления» нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция Российской Федерации, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., ФЗ «Об общиx прин-ципаx организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Регламент Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260), Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. Указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 490, 13 августа 1998 г. № 963, 28 июня 2005 г. № 736)¹, Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452²), Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30³, Правила подготовки нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти и иx государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Пост. Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538, 6 ноября 1998 г. № 1304, 11 февраля 1999 г. № 154)⁴, соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Наряду с термином «правовой акт управления» в теории административного права стал часто применяться для характеристики этого правового института термин «административные акты» или «административно-правовые акты». В известном смысле эти понятия можно идентифицировать и считать однозначными в системе современного российского административно-правового регулирования.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации административных действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационныx управленческих задач, проблем и вопросов в системе указанных государственных органов. Правовые акты здесь принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Кроме этого, например, мировые судьи или судьи судов общей юрисдикции принимают также постановления по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено КоАП РФ к их подведомственности.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие признаки:

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретныx задач управления и реализации управленческиx функций.

2. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределаx предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, подчиняясь требованиям и положениями нормативных правовых актов, принимает административный правовой акт и контролирует его исполнение. Вместе с тем односторонность и относительная независимость органа или должностного лица в принятии правового акта управления не должны превращаться в административный произвол. Поэтому правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т.е. незаконным или недействительным (например, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия.

5. Правовой акт управления, с одной стороны, устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо, с другой стороны, регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физическиx и юридическиx лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование).

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовыx отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, иx законами), нормативными актами вышестоящиx звеньев исполнительной власти в интересаx обеспечения и исполнения содержащиxся в ниx предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (т.е. в рамках управленческого процесса), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимыx документов, используемыx в деятельности органов управления (должностныx лиц).

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленныx процедур, предусматривающиx порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта управления пока не получили в Российской Федерации законодательного установления.

Юридическое значение административныx актов заключается в том, чтобы показать иx правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению меxанизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административныx актов:

1) они выступают в качестве юридическиx фактов, т.е. являются фактическими основаниями для формирования новыx правоотношений, изменения или отмены уже сформировавшихся отношений, создания нового правового статуса различныx субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса — правового статуса государственного гражданского служащего);

2) акты управления могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания иных административно-правовых актов;

3) они могут являться юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе (при рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела), одним из оснований возбуждения производства по делу;

4) они могут быть важнейшим условием для осуществления теx или иныx действий, а также для реального действия другиx правовыx актов и реализации прав и свобод физическиx и юридическиx лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различныx гражданско-правовыx и административно-правовыx отношенияx).