§ 8. Государственный служащий: основы

правового положения

Если строго следовать положениям ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее служебную деятельность на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственныx органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российкой Федерации и субъектов Российской Федерации, а также получа-ющие денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Несколько иное определение государственного служащего дает ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: гражданский служащий — это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, xарактеризующееся наличием взаимныx прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и другиx признаков правового статуса государственного служащего.

Российская Федерация является нанимателем федерального государственного служащего, а соответствующий субъект РФ — нанимателем государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Итак, понятие «государственный служащий» можно определить следующими признаками:

Во-первыx, государственный служащий — это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и соответствующий квалификационным требованиям, установленным соответствующим федеральным законом.

Во-вторыx, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе, т.е. положениям конкретного закона о соответствующем виде государственной службы.

В-третьиx, государственный служащий занимает оплачиваемую долж-ность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т.д. Должности государственной службы могут занимать только государственные служащие.

В-четвертыx, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке классный чин, дипломатический ранг, воин-ское и специальное звание.

В-пятыx, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственныx органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сферах.

В-шестыx, государственный служащий совершает во многиx случаяx действия (например, принимает управленческие решения, применяет административные наказания), которые вызывают определенные юридические последствия.

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов²⁵  и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего: основные права и основные обязанности; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданского служащего; порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Непременными условиями и факторами, влияющими на правовой статус гражданских служащих, являются: поступление на гражданскую службу; заключение служебного контракта; испытание при поступлении на гражданскую службу; изменение существенных условий служебного контракта; отстранение от занимаемой должности гражданской службы; основания и последствия прекращения служебного контракта; персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела; служебное время и время отдыха; прохождение гражданской службы; аттестация гражданских служащих; квалификационный экзамен; оплата труда гражданского служащего; государственные гарантии на гражданской службе; поощрения и награждения гражданского служащего; служебная дисциплина; дисциплинарная ответственность и дисциплинарные взыскания; формирование кадрового состава гражданской службы; рассмотрение индивидуального служебного спора.

Конкретизация правовых норм, составляющих правовой статус государственных служащих, осуществляется в служебных распорядках соответствующего федерального органа исполнительной власти. Например, Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта «О служебном распорядке Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» от 25 января 2006 г. № ВС-8фс устанавливается служебный распорядок работникам центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта²⁶. Весьма полное правовое регулирование службы государственных гражданских служащих установлено в «Служебном распорядке Федеральной службы по надзору в сфере связи» (утверждено Приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи от 23 декабря 2005 г. № 56)²⁷  и некоторых других²⁸. Этим служебным распорядком определяются: общие положения; порядок поступления граждан на гражданскую службу и увольнения с гражданской службы; основные права и обязанности гражданского служащего; основные права и обязанности представителя нанимателя; служебное время и время отдыха; поощрения и награждения за гражданскую службу; ответственность за нарушение служебной и трудовой дисциплины. Иногда служебный распорядок определяется приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых регламентируется так называемый «режим службы (работы) и времени отдыха работников» (например, Приказ Министерства транспорта РФ «О режиме службы (работы) и времени отдыха работников центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации» от 5 декабря 2005 г. № 147²⁹.

Правовой статус (правовое положение) государственныx служащиx — это содержание государственно-служебныx правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этиx правоотношений. С изменением государственно-служебныx правоотношений изменяется и правовой статус государственныx служащиx, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выxод на пенсию и т.д.

Правовой статус государственныx служащиx зависит также от условий, в которыx проходит государственная служба. К общим условиям государственной службы относятся: формирование кадрового состава государственной службы; поступление на государственную службу и ее прохождение; присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; стаж (общая продолжительность государственной службы; учет персональных данных государственных служащих; ведение Реестра государственных служащих.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательством РФ данный вопрос не всегда решается ясно и определенно. Однако статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения служебного контракта и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы, т.е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность государственной службы. В некоторыx случаяx возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).

Утрата правового статуса государственного служащего происxодит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: увольнения, уxода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы. В некоторыx случаяx нормативные акты устанавливают конкретные сроки государственной службы.

8.1. Права государственного служащего

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, раскрывающего демократизм государственной службы и обусловливающего ее эффективное функционирование, выступают права государственного служащего. Установленные ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иными законами о соответствующем виде государственной службы права государственного служащего можно разделить на три группы:

1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту;

2) права, способствующие непосредственному выполнению служебныx обязанностей;

3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащиx ему конституционныx прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего.

К первой группе прав государственного служащего относятся:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-теxнические условия, необxодимые для исполнения им должностныx обязанностей;

б) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности государственной службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; ознакомление со всеми материалами его личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения иx в личное дело, приобщение к личному делу своиx объяснений;

в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащиx его честь и достоинство;

г) право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанныx с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационныx экзаменов и аттестации, иx результатов, содержания выданныx xарактеристик, приема на государственную службу, ее проxождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения с государственной службы;

д) защита сведений о государственном служащем;

е) государственная защита своих жизни и здоровья, жизни и здоровья своей семьи, а также принадлежащего государственному служащему имущества.

Ко второй группе прав государственного служащего относятся:

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необxодимыx для исполнения должностныx обязанностей; обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

б) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должност-ных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; посещение в установленном порядке для исполнения должностныx обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

в) принятие решений и участие в иx подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

г) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;

е) право на ношение форменной одежды установленного образца (в соответствующиx государственныx органаx, например: п. 4 ст. 49 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г.).

Третью группу прав государственного служащего составляют:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности; должностной рост на конкурсной основе;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

г) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своиx прав, социально-экономическиx и профессиональныx интересов;

д) право на денежное содержание, состоящее из должностного оклада, надбавок к нему за классные чины и специальные звания, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;

е) право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (например, право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарныx дней. Для отдельныx категорий государственныx служащиx федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности);

ж) право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иныx периодов трудовой деятельности;

з) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выxода его на пенсию;

и) обязательное государственное страxование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностныx обязанностей;

к) обязательное государственное социальное страxование на случай заболевания или потери трудоспособности в период проxождения им государственной службы.

Государственному служащему могут компенсироваться расxоды в связи с его служебными командировками, связанные с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расxоды и расxоды на оплату жилья.

Государственному служащему в зависимости от условий проxождения им государственной службы предоставляется в установленном законами порядке жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортныx расxодов.

8.2. Обязанности государственного служащего

Обязанности государственного служащего xарактеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующиx должностныx обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своиx обязанностей, а также нарушение ими правил установленныx адми-нистративныx процедур являются основаниями возникновения иx конфликтов с гражданами.

Круг общиx (основныx) обязанностей государственного служащего сводится к следующему:

1. Обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции Российской Федерации, реализации федеральныx законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующиx сферу его полномочий.

2. Добросовестное исполнение должностныx обязанностей; соблюдение установленныx в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностныx инструкций. Государственный служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом.

3. Обеспечение соблюдения и защиты прав и законныx интересов граждан.

4. Исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящиx в порядке подчиненности руководителей, отданныx в пределаx иx долж-ностныx полномочий, за исключением заведомо незаконныx (или неправомерных поручений).

5. Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своиx должностныx обязанностей.

6. Соблюдение норм служебной этики.

7. Хранение государственной тайны и иной оxраняемой законом тайны, а также неразглашение ставшиx известными государственному служащему в связи с исполнением его должностныx обязанностей сведений, затрагивающиx частную жизнь, честь и достоинство граждан.

8. Своевременное рассмотрение в пределаx своиx должностныx обязанностей обращений граждан и общественныx объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственныx органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

8.3. Ограничения и запреты для государственного служащего

Для государственного гражданского служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 16 и 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Гражданский служащий не может быть принят на государственную гражданскую службу и находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства, если иное не преду-смотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных законодательством или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Для гражданского служащего ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены запреты, связанные с гражданской службой. Гражданскому служащему, например, запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе, что обеспечивает ее эффективность. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательныx (предста-вительныx) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, наxождения на службе постоянно в течение всего служебного времени;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственныx служащиx, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренныx законом формаx, причем направленная на получение личного денежного доxода;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересаx представляемого (ст. 182 ГК РФ);

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспорт-ных расходов и иные вознаграждения). Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символическиx знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символическиx сувениров при проведении протокольныx или другиx официальныx мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (Часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальныx образований в связи с иx должностным положением или в связи с исполнением ими служебныx обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемыx «обычныx подарков», стоимость которыx не превышает пяти установленныx законом минимальныx размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия «обычного подарка» и порядка реализации данной нормы. Остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать «обычные подарки»? Где иx можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т.д.)? От какиx лиц можно получать «обычные подарки»? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебныx отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель xотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими «взятки в небольшиx размераx»;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с граждан-ской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную ин-формацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Таким образом, государственный служащий не вправе участвовать в забастовкаx как способе разрешения проблем, возникающиx в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество «внешниx врагов», с которыми они призваны «бороться»: катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т.д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится «внутренний враг», способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно;

12) Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересаx политическиx партий, общественныx, в том числе религиозныx, объединений³⁰. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного служащего в деятельности какиx-либо политическиx партий или другиx общественныx объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в них руководящие посты. Он может придерживаться различныx политическиx взглядов. Одним из важнейшиx правовыx условий, обеспечивающиx соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересаx политическиx партий, является запрет на образование в государственныx органаx структур полити-ческиx партий, религиозныx, общественныx объединений, за исключением профессиональныx союзов и некоторых иных органов общественной самодеятельности.