§ 5. Административно-правовой статус беженцев

и вынужденных переселенцев

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев детально регулируется российским законодательством: федеральными законами²⁴, указами Президента РФ²⁵, постановлениями Правительства РФ²⁶, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти²⁷. Появление в административном праве подобных субъектов вы-звано нестабильностью как внутриполитической, так и международной обстановки в странах «ближнего» зарубежья. Поэтому государство вправе и в некоторых случаях обязано принимать меры для защиты прав и законных интересов лиц, оказавшихся в ситуации, препятствующей их реальному осуществлению. Ограничение человека в принадлежащих ему правах по причинам, не зависящим от его воли, должно компенсироваться социальными гарантиями, предоставляемыми государством. Именно на это направляются усилия органов государственного управления, которые входят соответственно в их компетенцию.

Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. В качестве лиц, ходатайствующих о признании беженцем, выступают: 1) иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации; 2) иностранные граждане или лица без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации на законных основаниях.

Приобретение правового статуса беженца носит поэтапный характер, который заключается в следующем:

1) обращение с ходатайством о признании беженцем;

2) предварительное рассмотрение ходатайства;

3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу, либо отказе в рассмотрении ходатайства;

4) выдача свидетельства об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

5) рассмотрение ходатайства по существу;

6) принятие решения о признании беженцем;

7) выдача удостоверения беженца.

На этапе принятия решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу уполномоченными органами (дипломатическим представительством, консульским учреждением, постом иммиграционного контроля, миграционным подразделением органа внутренних дел субъекта РФ) лицо приобретает «промежуточный» административно-правовой статус. Лица, ходатайствующие о признании беженцами, обладают специфическими правами и обязанностями:

1. Получение услуг перевозчика и информации о порядке признания беженцем, соответствующих правах и обязанностях.

2. Получение содействия в обеспечении проезда и провоза к месту пребывания. Обычно на основании свидетельства о предварительном рассмотрении ходатайства о признании беженцем лицо регистрируется органами внутренних дел и направляется в центр временного размещения. Содействие выражается в обеспечении проезда и провоза багажа беженцами к месту временного пребывания. Лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу, членам их семей выдается направление на приобретение в приоритетном порядке в транспортной организации билетов и багажных квитанций для следования по территории Российской Федерации. Для лиц, получивших свидетельство, — от места выдачи свидетельства до центра временного размещения (места временного проживания), а для беженцев — от центра временного размещения (места временного проживания) до нового места пребывания. Правом на получение содействия указанные лица могут воспользоваться не более одного раза²⁸. Проезд и провоз багажа до ста килограммов осуществляется бесплатно, как правило, на железнодорожном транспорте.

3. Получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи. Единовременное денежное пособие выплачивается в размере: а) 100 рублей — лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу (далее именуется — свидетельство), и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему 18-летнего возраста; б) 150 рублей — малообеспеченному лицу (одинокому нетрудоспособному пенсионеру и инвалиду, одинокому родителю с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетной семье с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет) из числа лиц, получивших свидетельство, и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему 18-летнего возраста²⁹.

4. Право на сопровождение представителями подразделения органа внутренних дел субъекта РФ по делам миграции в центр временного размещения и на охрану в его пределах в целях обеспечения безопасности.

5. Получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного размещения. Так, центр временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, обеспечивает питанием и коммунальными услугами лиц, имеющих свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем, и лиц, признанных беженцами, а также членов их семей. Они обеспечиваются трехразовым питанием по талонам на платной и бесплатной основе. Бесплатное питание получают лица, не имеющие заработка (дохода). Размещенные лица пользуются бесплатно коммунальными услугами, предоставляемыми центром³⁰. Учреждение обеспечивает размещенных лиц койко-местами, комплектом постельных принадлежностей, предметами личной гигиены и питанием, а также оказывает содействие в обеспечении медицинской помощью, предоставляет информацию о порядке признания беженцами на территории Российской Федерации, об их правах и обязанностях, о порядке и условиях пребывания в учреждении. При необходимости обеспечивает предоставление им услуг переводчика³¹.

6. Медицинскую и лекарственную помощь.

7. Выезд за пределы территории РФ и обратно. Беженцы вправе перемещаться за пределы РФ по проездному документу, выдаваемому федеральной миграционной службой. Проездной документ беженца предназначен для выезда за пределы Российской Федерации и возвращения (въезда) на территорию Российской Федерации лица, признанного беженцем в соответствии с Законом РФ «О беженцах» (далее именуется — беженец). Он может использоваться вместо национального паспорта как документ, удостоверяющий личность при выезде беженца за пределы Российской Федерации и его возвращении (въезде) на территорию Российской Федерации. Проездной документ действителен для выезда беженца из Российской Федерации во все иностранные государства, за исключением государства гражданской принадлежности или прежнего места жительства, из которого он выехал в поисках убежища, а также государств, обстановка в которых является небезопасной для него и членов его семьи. Документ не обеспечивает беженцу в период его нахождения на территории иностранного государства защиту его интересов дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Российской Федерации. Бланки проездных документов изготавливаются и оформляются по единому для Россий-ской Федерации образцу³².

8. Получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения.

9. Подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства.

У беженцев возникают дополнительные обязанности и ограничения:

1) соблюдение Конституции РФ и федерального законодательства;

2) соблюдение установленного порядка проживания в центре временного размещения;

3) прохождение обязательного медицинского освидетельствования;

4) сообщение достоверных сведений, необходимых для принятия решения о признании лиц беженцами;

5) передача на хранение подразделению по миграционным делам органа внутренних дел субъекта РФ национального паспорта и других документов, удостоверяющих личность;

6) прохождение обязательной государственной дактилоскопической регистрации по месту подачи ходатайства.

Возможно прибытие иностранных граждан и лиц без гражданства и обретение ими временного убежища на территории РФ без последу-ющего приобретения административно-правового статуса беженцев. Относительно указанных лиц, желающих прибыть на территорию РФ в целях получения временного убежища, предъявляются требования заполнения миграционной карты, оформления специальной визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища на срок до трех месяцев. Кроме того, им не требуется подтверждение наличия денежных средств, необходимых для проживания в России.

Положительное рассмотрение ходатайства о признании беженцем по существу уполномоченными органами (федеральная миграционная служба) является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных законодательством. Лицу, признанному беженцем, выдается удостоверение беженца, действующее в течение трех лет. Лицо, признанное беженцем, приобретает дополнительные права:

1) содействие в оформлении документов для въезда на территорию РФ;

2) пользование жилыми помещениями, предоставляемыми из фонда жилья для временного поселения. Фонд жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, представляет собой совокупность жилых помещений, включая жилые дома, квартиры, общежития и другие жилые помещения, предназначенные для временного проживания на территории Российской Федерации беженцев. Лица, проживающие в жилых помещениях данного фонда, не имеют права: а) приватизировать эти жилые помещения; б) осуществлять бронирование жилых помещений, их обмен либо иным способом распоряжаться ими; в) сдавать жилые помещения в поднаем; г) осуществлять раздел занимаемого жилого помещения; д) вселять временных жильцов без разрешения территориального органа федеральной миграционной службы. В случае предоставления недействительных сведений о нуждаемости в жилье договор найма с указанными лицами может быть расторгнут.

3) получение медицинской и лекарственной помощи наравне с гражданами РФ;

4) возможность работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью наравне с гражданами РФ;

5) получение социальной защиты наравне с гражданами РФ;

6) содействие в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами РФ.

7) содействие федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в получении сведений о родственниках лица, признанного беженцем, проживающих в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего места жительства);

8) обращение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе по месту пребывания лица и членов его семьи в целях оформления проездного документа для выезда за пределы территории РФ данных лиц;

9) обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории РФ или на приобретение гражданства РФ в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ;

10) участие в общественной деятельности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ;

11) добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства);

12) выезд на место жительства в иностранное государство;

13) пользование иными правами, предусмотренными законодательством РФ и международными договорами РФ, а также законодательством субъектов РФ.

Одновременно беженцы как иностранные граждане или лица без гражданства не могут посещать отдельные территории РФ (вулкан Ключевская Сопка, г. Комсомольк-на-Амуре, г. Балтийск и др.)³³, не могут быть приняты на работу на отдельные объекты и организации (радиационно опасные, ядерно опасные, связанные с защитой государственной тайны и др.)³⁴, не могут занимать должности капитана, старшего помощника капитана, старшего механика и радиоспециалиста на водных и воздушных судах, для посещения некоторых объектов им требуется получение специального разрешения (пограничная зона, зоны экологических бедствий, территории закрытых военных городов и др.)³⁵.

Административно-правовой статус вынужденных переселенцев значительно отличается от административно-правового статуса беженцев. Вынужденным переселенцем считается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. К указанной категории лиц законодательство относит: 1) гражданина Российской Федерации, вынужденного покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывшего на территорию Российской Федерации; 2) гражданина Российской Федерации, вынужденного покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывшего на территорию другого субъекта Российской Федерации; 3) иностранного гражданина или лицо без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивших место жительства в пределах территории Российской Федерации по указанным выше обстоятельствам. В практической деятельности органов миграционной службы статус вынужденного переселенца приобретают, как правило, граждане РФ. Делами вынужденных переселенцев занимаются органы федеральной службы миграции. Они наделяются полномочиями по оформлению иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, исполнению законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участию в предоставлении политического убежища; идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами; проведению государственной дактилоскопической регистрации; принятию решений о депортации и о нежелательности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

Статус вынужденного переселенца приобретается следующим образом:

1) Обращение с ходатайством о признании вынужденным переселенцем в территориальные органы федеральной миграционной службы или в дипломатическое представительство, консульское учреждение.

2) Регистрация ходатайства и выдача свидетельства о его регистрации. С данного момента лицам предоставляется право на получение единовременного денежного пособия, помещение и проживание в центре временного размещения, обеспечение проезда и провоза багажа к месту временного пребывания, бесплатную медицинскую и лекарственную помощь.

3) Вынесение решения о признании лица вынужденным переселенцем и выдача удостоверения вынужденного переселенца территориальными органами федеральной миграционной службы. Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет.

Вынужденные переселенцы обладают следующими законодательно установленными правами:

1. На получение единовременного денежного пособия. Оно выплачивается каждому члену семьи вынужденного переселенца в сумме 100 рублей при условии, что глава семьи получил данный статус и его дети не достигли восемнадцатилетнего возраста. Малообеспеченным лицам, а именно одиноким пенсионерам по возрасту и инвалидности; семьям, состоящим из пенсионеров или инвалидов; одинокому родителю, имеющему одного или нескольких детей до восемнадцатилетнего возраста; многодетным семьям с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет пособие выплачивается в размере 150 рублей на каждого члена семьи. Выплата денежных сумм производится в учреждениях Сберегательного банка России на основании справки, выдаваемой территориальными органами федеральной миграционной службы согласно Постановлению Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» (в редакции от 21 декабря 2000 г.).

2. На улучшение жилищных условий и включение в списки нуждающихся в соответствии с действующим жилищным законодательством³⁶. Вынужденный переселенец имеет право самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ и проживать либо у родственников, либо в рекомендуемых для проживания населенных пунктах. Для лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, федеральные органы государственной власти (органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления) предоставляют жилые помещения для постоянного проживания; оказывают помощь в индивидуальном жилищном строительстве путем предоставления земельного участка и приобретения строительных материалов; предоставляют безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья; предоставляют престарелым и инвалидам жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда социального использования либо в учреждениях социальной защиты населения; определяют детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, размещают в учреждениях социальной защиты населения. Территориальные органы федеральной миграционной службы вправе направить вынужденного переселенца в центр временного размещения, если у него отсутствует возможность са-мостоятельного определения места жительства; участвуют в финансировании и распределении жилья для вынужденных переселенцев; предоставляют жилые помещения из жилья временного поселения. В по-следнем случае вынужденному переселенцу выдается направление для заключения договора найма. Ему оказывается помощь при переезде на новое место пребывания. Оплата жилых помещений и коммунальных услуг производится по тарифам, установленным органом местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ предоставляют долговременную беспроцентную возвратную ссуду на строительство (приобретение) жилья³⁷; оказывают помощь при вступлении в жилищный кооператив, в индивидуальном жилищном строительстве. Для предоставления ссуды необходимо соблюдение нескольких условий: после получения статуса вынужденного переселенца лицо должно нуждаться в улучшении жилищных условий и ни разу не воспользоваться указанной льготой. Денежные средства могут быть использованы на приобретение нового жилья, строительство индивидуального жилого дома, ремонт жилья. Гарантирует возврат ссуды наличие двух поручителей и оформление договора залога на приобретаемое или возводимое жилье. Срок погашения ссуды не может превышать десяти лет. Эти положения регулируются Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 октября 2003 г. № 625).

3. На оказание помощи со стороны федеральной миграционной службы в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства. Органы федеральной миграционной службы выдают вынужденным переселенцам направление на приобретение в приоритетном порядке проездных документов и багажных квитанций за счет собственных средств. Бесплатные проездные документы предоставляются одиноким пенсионерам, инвалидам, родителю с детьми до 18 лет, многодетным семьям с детьми в возрасте до 18 лет. Кроме того, бесплатный багаж для указанных выше лиц не может превышать ста килограммов. Стоимость проезда наземным транспортом не должен быть более стоимости проезда в плацкартном вагоне некоммерческого рейса железнодорожного транспорта. В исключительных случаях проезд и провоз багажа вынужденного переселенца и членов его семьи осуществляется речным или автомобильным транспортом. Данным правом можно воспользоваться не более одного раза.

4. На прием детей в первый класс в государственные и муниципальные образовательные учреждения. Запрещается в данные образовательные учреждения осуществлять прием детей вынужденных переселенцев на конкурсной основе. Родители вправе выбирать общеобразовательное учреждение, форму получения образования в отношении своих детей³⁸.

5. На помещение в центр временного размещения вынужденных переселенцев. Центр предназначен для временного проживания лиц, получивших статус вынужденного переселенца. Данное государственное учреждение оказывает определенные услуги: размещение прибывших лиц, организация питания и бытового обслуживания, оказание первой медицинской помощи, проведение юридических и социально-психологических консультаций³⁹. Размещение переселенцев, обеспечение питанием оплачивается ими по определенным тарифам, а для малообеспеченных лиц предусматриваются льготные условия оплаты. Лица, пребывающие в центре временного размещения, должны соблюдать правила временного проживания в центре, проходить обязательный медицинский осмотр.

6. На получение информации от федеральных органов власти (субъек-тов РФ, местного самоуправления) о населенных пунктах, рекомендуемых для проживания.

7. На оказание помощи в трудоустройстве.

8. На рассмотрение письменных обращений и жалоб органами исполнительной власти различных уровней.

9. На возвращение оставленного на территории РФ имущества либо компенсацию его стоимости федеральными органами государственной власти (субъектов РФ, местного самоуправления).

Закон «О вынужденных переселенцах» закрепляет некоторые гарантии для вынужденных переселенцев. Они: 1) не могут быть против их воли возвращены на место, которое было покинуто; 2) не могут быть переселены в другой населенный пункт (пункты); 3) могут обжаловать решения, действия, бездействие органов исполнительной власти в вышестоящий орган или суд. К обязанностям вынужденного переселенца относится: соблюдение Конституции РФ и законодательства РФ, установленного порядка проживания в центре временного размещения, в течение месяца вставать на учет в территориальном органе федеральной миграционной службы при перемене места жительства, проходить ежегодный переучет.

Ответственность беженцев и вынужденных переселенцев носит уголовно-правовой, гражданско-правовой (расторжение договора найма жилого помещения), административно-правовой характер. Некоторые меры административного принуждения регламентируются иммиграционным законодательством — лишение статуса вынужденного переселенца (осуждение, умышленное сообщение ложных сведений), беженца, выселение из центра временного размещения (наличие опасного инфекционного заболевания). Другие определены в Кодексе РФ об административных правоотношениях — ст. 18.11—18.12. Так, уклонение имми-гранта от проживания в центре временного проживания, при посте миграционного контроля, в месте временного проживания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от 5 до 25 минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением или без такового. В случае нарушения вынужденным переселенцем или беженцем: 1) обязанности сняться с учета в территориальном органе миграционной службы при перемене места пребывания или жительства, 2) обязанности своевременно встать на учет по новому месту пребывания или жительства, 3) несообщения беженцем сведений об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, приобретения гражданства РФ или иностранного государства влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от 5 до 25 минимальных размеров оплаты труда.

Введение в действие нового законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства несколько изменяет организацию деятельности федеральной миграционной службы по признанию указанных лиц беженцами. Например, при временном пребывании иностранных граждан на территории РФ сроком на три года под расписку они предупреждаются о том, что иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место проживания в пределах субъекта РФ или избирать место пребывания вне пределов субъекта РФ. Зачастую к данным лицам применяются положения ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., Постановления Правительства РФ «Об утверждении положения о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории РФ и выезда из РФ или предъявлении гарантий предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу РФ» от 24 апреля 2003 г. № 241, приказа МВД России «Об организации деятельности органов внутренних дел РФ по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство» от 14 апреля 2003 г. № 250, приказа МФД России «Об организации деятельности внутренних дел РФ по оформлению и выдаче приглашений на въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, учету и хранению бланков приглашений» от 31 января 2003 г. № 72, Постановления Правительства РФ «Об утверждении положения о принятии решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ» от 7 апреля 2003 г. № 199. Статистика показывает, что статус беженцев приобретает небольшое число людей, большую часть законных мигрантов составляют вынужденные переселенцы, подтвердившие обстоятельства, вынудившие их прибыть на территорию РФ (копии уголовно-процессуальных документов, вырезки из газет и журналов и т.п.). Лица, прибывающие на территорию РФ, в основном стараются приобрести статус лиц, нуждающихся во временном убежище. Следовательно, в настоящее время существует объективная необходимость приводить иммиграционное законодательство в должное соответствие с новыми принятыми нормативными актами в целях устранения противоречия по применению законов о беженцах и вынужденных переселенцах, соблюдая особенности их административно-правового статуса.