§ 9. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений, действий (бездействия) органов публичного

управления и их должностных лиц

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Порядок реализации данного права предусмотрен Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изм. от 14 декабря 1995 г.)⁴².

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Действие статей Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:

— нарушены права и свободы гражданина;

— созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как названные выше действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

1) действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

2) действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Конституционный Суд РФ на основании ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и п. 3 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г.⁴³ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. По итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений: 1) о признании закона либо отдельных его положений соответству-ющими Конституции РФ; 2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ. В случае, если Конституционный Суд РФ признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

Иной порядок судебного обжалования, в отличие от предусмотренного Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», установлен, например, ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.⁴⁴ и ст. 259 ГПК РФ в отношении судебной защиты избирательных прав и права граждан на участие в референдуме. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ обжалуются в Верховный Суд РФ, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды. Решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются в суды соответствующего уровня, при этом суд обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы, соответству-ющей комиссии референдума, но и одновременно решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов, референдума в соответствии с законом, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты указанных выборов, референдума.

В случаях, предусмотренных законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдуме или иное решение комиссии.

В п. 10 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было предусмотрено, что с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут обратиться избиратели, участники референдума, иные участники избирательного процесса, и при этом «в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу». Данное нормативное положение признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ⁴⁵, так как содержащиеся в нем основания для изменения подсудности, позволяющие передать дело, отнесенное законом к подсудности других судов общей юрисдикции, на рассмотрение Верховного Суда РФ, сформулированы неопределенно. Так, неясно, по каким критериям может определяться «значительное» число граждан, чьи избирательные права или право на участие в референдуме оказались нарушенными; что следует относить к «иным» обстоятельствам, из-за которых нарушение указанных конституционных прав приобрело «особое общественное значение»; какое общественное значение может признаваться «особым», — при том, что в силу специфики характера публичных правоотношений дела о защите избирательных прав, как правило, затрагивают интересы большого числа избирателей и имеют широкий общественно-политический резонанс. Следовательно, предоставляя Центральной избирательной комиссии РФ полномочия по изменению установленной подсудности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, рассматриваемое нормативное положение фактически ставит решение этого вопроса в зависимость от ее усмотрения, а не от выраженной в законе воли законодателя, поскольку не содержит конкретных предписаний, четко и ясно определяющих круг оснований, по которым возможна передача дела, подсудного в силу общих правил суду другого уровня, в Верховный Суд РФ. Тем самым допускается расширительное толкование, а следовательно, и произвольное применение данного положения, что не согласуется со ст. 10, 19 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 118 (ч. 1) Конституции РФ.

В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объ-единению, должностному лицу, государственному служащему.

Порядок рассмотрения жалоб вышестоящими в порядке подчиненности органами регламентируется соответствующими нормативными актами, например, Инструкцией о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности, утвержденной приказом Федеральной службы безопасности РФ от 4 декабря 2000 г. № 613⁴⁶; и др.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должност-ное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

  Необходимо отметить, что в большинстве других стран, например, в Швейцарии, перед обращением в суд гражданину следует сначала исчерпать все имеющиеся возможности внутриведомственного обжалования (пройти все инстанции). Там считают это вполне логичным: сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. «Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех «тонкостях», относящихся к той или иной узкоспециальной области»⁴⁷.

В Российской Федерации доминирующим является мнение о том, что судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд преимуществ перед порядком разрешения споров в органах исполнительной власти. В качестве одного из основных аргументов в пользу судебного контроля называют значительное уменьшение возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса⁴⁸.

Общепризнанными достоинствами судебной процедуры являются также независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону, открытое разбирательство дел, осуществление судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусмотрено, что жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще оформленным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, долж-ностного лица, государственного служащего.

Военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должност-ных лиц, нарушающих его права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затрудняющие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных законом.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если в результате него:

— нарушены права и свободы гражданина;

— созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, т.е. в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ, с учетом особенностей, установленных Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В настоящее время в нашей стране постепенно создается административное правосудие. В Верховном Суде РФ сформированы три специализированных состава, которые рассматривают административные дела, социальные и пенсионные дела и трудовые споры. Верховный Суд, по словам его Председателя, последовательно придерживается позиции, что административно-правовые споры надлежит рассматривать специализированными административными судами в системе судов общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства, что прямо закреплено в Конституции РФ⁴⁹. В связи с этим разработан проект Кодекса административного судопроизводства.