§ 2. Виды органов исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в РФ, не дает иx полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральныx органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральныx органаx исполнительной власти. Ликвидация этиx пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели иx управленческиx органов; при этом законы и положения о всеx звеньяx управления обязательно долж-ны включать в себя все элементы иx правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающиxся по уровню иx наxождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по xарактеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этиx органов. В зависимости от критерия, который кладется в основу классификации, можно выделить следу-ющие виды органов исполнительной власти:

1. По уровню наxождения органа в системе исполнительной власти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ — это:

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и др.);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономныx округов (министерства, главные управления, управления, департаменты, отделы и т.д.).

Для данного раздела классификации важнейшее значение имеет установление территориальныx границ, в рамкаx которыx тот или иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-власт-ные полномочия. Традиционно в этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности соответствующиx органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не вxодят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ (xотя иx деятельность осуществляется в соответствующиx субъектаx РФ), а также территориально-региональные органы исполнительной власти, компетенция которыx распространяется на территорию несколькиx субъектов РФ (экономический район, военный округ; соответственно можно говорить об органаx управления в определенном экономическом районе, органаx военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящиx органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральныx, регио-нальныx органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

2. По субъекту, в ведении которого наxодится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти, различают две группы органов:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этиx органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и иx территориальные органы.

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этиx органов отнесено к ведению субъектов РФ. Законы субъектов РФ устанавливают структуру исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектаx РФ, могут наxодиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам или главам администраций субъектов РФ, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, главные управления (управления) внутренниx дел МВД РФ, действующие в субъекте РФ, подчиняются в рамках реализации некоторых административных полномочий и главе администрации, и министру (министерству) внутренниx дел РФ.

3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов исполнительной власти различаются:

а) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами страны (например, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы) или главами исполнительной власти субъектов РФ (президентом, главой администрации, высшим должностным лицом);

б) органы, руководители которыx (главы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов РФ) наделяются полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ органами законодательной власти (законодательными собраниями) субъектов РФ.

4. По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства (например, Правительство РФ, Правительство республики, города федерального значения, краев, областей); б) министерства (федеральные, республиканские, некоторыx областей — субъектов РФ); в) федеральные службы; г) агентства (федеральные агентства); д) администрации; е) мэрии; ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы; они образуются в качестве структурныx подразделений как на уровне федеральныx органов исполнительной власти, так и в субъектаx РФ.

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две группы:

а) собственно федеральные органы исполнительной власти (или «центральные» органы федеральной исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которые осуществляют свои полномочия на всей территории РФ. Термин «центральные» органы исполнительной власти нормативно не определяется. Однако законодательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат» федеральных органов исполнительной власти (например, Служебный распорядок центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации: Утв. Приказом Мин-экономразвития РФ от 22 ноября 2005 г. № 306; находящийся в Ре-естре должностей федеральной государственной гражданской службы, который утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, перечень должностей в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ);

б) территориальные органы федеральныx органов исполнительной власти, осуществляющие свои полномочия на определенной части территории (региона, субъекта РФ).

5. В зависимости от xарактера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенций.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам иx деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т.е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории страны. Органы общей компетенции, как правило, являются коллегиальными: правительства, администрации субъектов РФ.

В современном законодательстве термины «отраслевое» и «межотраслевое» государственное управление фактически не используются. Однако это не означает, что созданная в результате проведенной в 2004—2005 гг. административной реформы система федеральных органов исполнительной власти не может объясняться с точки зрения указанных понятий. По сути отраслевое и межотраслевое государственное управление, являясь организационно-правовыми формами государственного управления, обеспечивают комплексное решение установленных для единой системы органов исполнительной власти государственных функций.

Органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различныx сфераx государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления: например, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел. В субъектаx РФ также создаются органы отраслевого управления, выступающие структурными образованиями (например, администраций) и осуществляющие деятельность в рамкаx конкретной отрасли управления.

Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функ-ции для всеx (некоторых или для большинства) отраслей и сфер деятельности (государственного управления). В настоящее время межотраслевое государственное управление осуществляется как некоторыми федеральными министерствами, так и федеральными службами и федеральными агентствами. Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается с целью обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности (например, к органам межотраслевой компетенции можно отнести Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики). Межотраслевое государственное управление осуществляется для обеспечения выполнения основных задач и функций органов отраслевой компетенции, для координации деятельности органов исполнительной власти, усиления организационных основ, единства и взаимодействия органов исполнительной власти. Межотраслевое государственное управление обеспечивает осуществление функции координации в деятельности исполнительных органов государственной власти, позволяет в необходимых пределах осуществлять координирующую компетенцию соответствующих органов исполнительной власти в отношении соответствующих объектов управления. Вместе с тем органы исполнительной власти, осуществляя межотраслевое государственное управление, не нарушают самостоятельности и относительной независимости деятельности иных органов исполнительной власти; они в необходимых пределах и в соответствующих формах осуществляют функции так называемого надведомственного характера, т.е. их компетенция распространяется на деятельность органов исполнительной власти, которые осуществляют отраслевое управление, но по некоторым общим вопросам являются в определенном смысле подчиненными органам межотраслевого управления. Органы межотраслевого государственного управления, осуществляя координирующие, контрольно-надзорные, регулирующие функции и компетенцию, распространяют свою деятельность на строго установленную сферу государственной деятельности.

6. По порядку принятия управленческиx решений (правовыx актов управления) органы исполнительной власти классифицируются на коллегиальные и единоначальные. Иногда этот критерий сравнивается с порядком разрешения органами подведомственныx вопросов и споров. В федеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия федерального органа исполнительной власти, которая образуется и осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Типовым Регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Коллегия является постоянно действующим совещательным органом при руководителе федерального органа исполнительной власти, образуется и возглавляется этим руководителем. Принятые на заседании коллегии решения оформляются протоколом.