§ 7. Способы защиты прав граждан

Возможность реализовывать, использовать, отстаивать и защищать свои субъективные публичные права является важнейшим неотъемлемым правом каждого субъекта административного права. Данное положение имеет под собой реальную основу, обеспеченную политическими, социально-экономическими и юридическими гарантиями (ст. 45—48 Конституции РФ).

В современной России целостного и полностью оформленного института защиты прав и свобод лиц в публично-правовой сфере пока не сформировалось. В значительной мере это объясняется общим состоянием отечественной государственности, все еще находящейся на стадии своего реформирования. Однако основные параметры системы защиты публичных прав и свобод уже достаточно четко очерчены и имеют соответствующую правовую регламентацию. Можно констатировать, что имеющееся сегодня в РФ многообразие способов защиты в значительной степени приближает наше государство к идеальной модели правового и, при соответствующем дальнейшем развитии, сможет стать достаточно действенным рычагом обратной связи (от управляемой стороны к управляющей).

Система способов защиты прав граждан в сфере функционирования публичной власти имеет правовую регламентацию, представленную значительным массивом разнообразных как по содержанию, так и по отраслевой принадлежности и юридической силе правовых норм. Среди них можно выделять:

1) нормы международного права;

2) нормы, содержащиеся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах;

3) нормы правовых актов федерального уровня — законов и подзаконных актов;

4) нормы правовых актов субъектов федерации — Конституций, Уставов, законов и иных правовых актов.

Нормы, регламентирующие способы, средства и порядок защиты публичных прав и интересов на территории Российской Федерации, рассредоточены и в системе международного права и в различных отраслях внутреннего права РФ — конституционном, административном, гражданском, гражданско-процессуальном, арбитражно-процессуальном, уголовном и уголовно-процессуальном. Процесс систематизации и кодификации этих норм — актуальнейшая задача, требующая своего скорейшего разрешения.

Все способы защиты можно условно подразделить на две группы. К первой относится совокупность мероприятий, осуществляемых самими властными субъектами. В первую очередь — это четкая регламентация прав и обязанностей органов исполнительной власти, что является одновременно и наилучшей гарантией и способом государственной защиты публичных прав и свобод.

Другое важнейшее средство обеспечения публичных прав — специфические формы государственного контроля в системе исполнительной власти. Среди них:

— контроль Президента за законностью и целесообразностью действий и актов Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ;

— государственный надзор как особая форма контроля в отраслях хозяйства и социально-культурной сферы в целях обеспечения законности; прокурорский надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти и иными органам⁴¹ и т.п.

Вторая группа правозащитных мероприятий представлена совокупностью способов, которые используются, как правило, по усмотрению тех субъектов публично-правовых отношений, чьи права нарушены (или не реализованы). Здесь речь идет о таких формах защиты прав, как конституционная и административная юстиция, право административной жалобы, институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) и пр.

Кроме того, существует достаточно развитая система институтов, обеспечивающих практическую реализацию права на защиту. Их основной целью является обеспечение заинтересованного лица необходимыми познаниями в интересующем вопросе или непосредственное представительство лица в компетентных органах. К этим институтам можно относить такие образования и организации, как адвокатура, прокуратура, профсоюзные организации, различные общества и негосударственные организации (например, общество по защите прав потребителей, общество солдатских матерей), средства массовой информации и т.п.

Нельзя не отметить и возможность такого коллективного способа защиты прав, как конституционное право граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (ст. 31 Конституции РФ).

Приведем краткую характеристику основных положений некоторых способов защиты публичных прав.

Международно-правовая защита.

Конституция РФ (ч. 3. ст. 46) гарантирует каждому в соответствии с международными договорами РФ право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта статья сформулирована в соответствии с международными договорами, в том числе в соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Разработка и утверждение режима международной защиты прав человека, обусловленного ратифицированными РФ Всеобщей декларацией прав человека, Пактами о правах человека и другими международными документами, возложили на РФ конкретные юридические обязательства по обеспечению и защите прав человека и гражданина, в том числе и в сфере публичного управления.

Основными органами, действующими в сфере международно-правовой защиты, являются Комиссия по правам человека ООН, Комитет по правам человека ООН, Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия по правам человека, Комитет министров Совета Европы.

В настоящее время Комиссией по правам человека создан не только Комитет по правам человека, но и многие специализированные контрольные органы, учрежденные в соответствии с международными соглашениями. Контрольные органы, рассматривая индивидуальные жалобы, высказывают свое мнение относительно соответствия национальных законов и юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным соглашениям. В соответствии с международной практикой государства, следуя вынесенным решениям (рекомендациям), должны возместить нанесенный лицу ущерб, изменить (отменить) меру государственного принуждения и т.п.

Рекомендации, вынесенные по индивидуальным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распространяются на все аналогичные случаи. Исходя из такого положения, обязанностью государства является коррекция своего внутреннего законодательства по рассмотренному вопросу и приведение соответствующих норм в соответствие с международными соглашениями.

Комитет по правам человека, как и другие контрольные органы, учрежденные на основании международных конвенций в области прав человека, рассматривают и исследуют, как правило, письменную информацию, а их решения носят исключительно рекомендательный характер.

Важно отметить, что после вступления России в Совет Европы и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод право на обращение в Европейский суд получили не только граждане, но и неправительственные организации или группы лиц, являющиеся жертвами нарушения прав, изложенных в Конвенции.

Рассмотрение дела в Европейском суде обладает определенными преимуществами относительно рассмотрения дела несудебными международными органами:

— рассмотрение осуществляется коллегией независимых и беспри-страстных судей;

— процесс основан на принципе состязательности;

— судопроизводство осуществляется на основе сочетания устного и письменного разбирательства дела;

— слушание дела является публичным;

— значительное число участников процесса обеспечивает всестороннее и полное исследование (наряду с истцом и ответчиком в процессе могут участвовать свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления обстоятельств дела).

Вынесенное Европейским судом решение носит обязательный характер, является окончательным и обжалованию не подлежит. Государства в обязательном порядке приводят свое внутреннее законодательство в соответствие с международными нормами, на основании которых вынесено решение, посредством их включения в свое законодательство или признания их приоритета.

Следует отметить, что Европейская комиссия по правам человека в настоящее время утрачивает компетенцию в сфере рассмотрения индивидуальных жалоб. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который предоставил индивиду, неправительственным организациям и группам лиц возможность направлять петиции непосредственно в Европейский суд. Этот протокол вступил в силу в октябре 1997 г. Согласно протоколу Европейская комиссия по правам человека упраздняется и единственным органом, рассматривающим петиции, остается Суд.

Судебные способы защиты публичных прав граждан.

В соответствии со ст. 46 ч. 1 и 2 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Для защиты нарушенного права лицам предоставлена возможность обращаться в Конституционный Суд (Конституционные и Уставные суды субъектов РФ), арбитражные суды, а также в суды общей юрисдикции — в зависимости от предмета спора.

Предваряя характеристику разрешения споров в судебном порядке, важно отметить отсутствие в отечественном законодательстве требования предварительного использования досудебных способов защиты отстаиваемого права.

Нормативной основой судебных обращений являются Конституция РФ 1993 г. (с изм. и доп.), ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.), ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.), ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. (в ред. от 4 июля 2003 г., с изм. от 25 марта 2004 г.), Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.), Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 27 декабря 2005 г.), Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. (в ред. от 27 декабря 2005 г.)

Конституционный Суд Российской Федерации.

Рассматривая конституционно-правовую защиту, необходимо отметить, что данный способ является в значительной мере условно относимым именно к средствам защиты. Функциональная компетенция Конституционного Суда позволяет сделать вывод, что все же основным направлением деятельности для этого суда является контроль за соответствием правовых актов Конституции РФ. Поэтому, говоря о конституционно-судебной защите нарушенного публичного права, необходимо иметь в виду в определенной степени условный характер данного определения.

Согласно ч. 1 ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом подачи индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим к применению в конкретном деле, или объединения граждан, включая юридических лиц и общественные организации, а также иные лица и органы, указанные в законе. Важно отметить, что перечень субъектов жалобы не является исчерпывающим и может быть расширен в соответствии с федеральным законодательством.

Особо следует подчеркнуть, что закон исходит из равного правового статуса гражданина РФ и иностранных граждан, которым предоставлено право подачи конституционной жалобы.

Предметом жалобы могут являться только два основания. Во-первых, оспаривание конституционности закона, затрагивающего права и свободы гражданина, а во-вторых, закона, подлежащего применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 97). Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права субъекта в конкретном деле. Конституционный Суд воздерживается от установления фактических обстоятельств, подтверждающих такие нарушения, поскольку это входит в компетенцию других судов. Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.

Последнее, что важно отметить, это положение о том, что и индивидуальная и коллективная жалобы должны быть связаны именно с законом, а не с иными правовыми актами (указами Президента, постановлениями Правительства и т.п.).

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

На современном этапе основная часть дел, возникающих из публичных правоотношений, рассматривается судами общей юрисдикции и арбитражными судами на основании заявлений заинтересованных лиц.

Правовая регламентация осуществляется нормами Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Подведомственность дел определяется содержанием спорного правоотношения.

Более подробно о праве граждан на судебное обжалование незаконных решений, действий или бездействия органов публичного управления и их должностных лиц изложено в параграфе 8.

Уполномоченный по правам человека.

Институт Уполномоченного по правам человека регламентирован ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г., развивающим положение Конституции. Основной функцией Уполномоченного является восстановление нарушенных прав и свобод человека.

В соответствии с законом граждане РФ и находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут обратиться к Уполномоченному с жалобами на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.

Жалоба может быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.

После получения жалобы Уполномоченный:

— принимает жалобу к рассмотрению;

— разъясняет заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

— передает жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых отнесено разрешение жалобы по существу;

— мотивированно отказывает в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении заявитель уведомляется в десятидневный срок.

Полномочия Уполномоченного по правам человека достаточно широки, несмотря на то, что не носят государственно-властный характер. На основании ст. 29 закона Уполномоченный вправе:

— обращаться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе;

— обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного или уголовного дела в отношении нарушившего права лица;

— обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу акта;

— излагать свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

— обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Анализируя деятельность Уполномоченного по правам человека, можно сделать вывод о том, что его деятельность является эффективным и действенным способом защиты публичных прав, свобод и интересов граждан.

Административный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Административный порядок разрешения публичных споров представляет собой широко распространенный способ защиты публичных прав и свобод. Суть данной формы состоит в использовании принципов системности, субординации, подчиненности и подконтрольности нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящим.

Основанием возбуждения дела по разрешению спора в административном порядке является ж а л о б а, поданная субъектом, права которого нарушены, в компетентный орган исполнительной власти (долж-ностному лицу).

Более подробно об административном порядке обжалования изложено в параграфе 8.