§ 6. Паспортный режим в Российской Федерации

Паспортный режим в Российской Федерации является постоянно действующим, общеобязательным режимом, обеспечивающим общий порядок публичного управления и стабильные отношения государства с гражданами РФ (находящимися как на территории государства, так и за ее пределами), с иностранными гражданами и лицами, не имеющими гражданства, пребывающими на территории РФ.

Основными целями паспортного режима являются:

— учет населения (учет численности, воинский учет, миграционный учет и т.п.);

— обеспечение реализации прав и обязанностей граждан (участие в референдумах и выборах, получение лицензий, вступление в брак и т.п.);

— охрана общественного порядка;

— обеспечение общественной безопасности.

Основное содержание паспортного режима заключается в учреждении института паспортной системы, представляющего собой урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между государственными (и иными публичными) органами и физическими лицами (гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами, не имеющими гражданства), по поводу выдачи паспортов (видов на жительство) и регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания.

Паспортная система состоит из двух основных частей:

1) паспортно-регистрационной системы, включающей в свое содержание деятельность по получению и обмену паспортов гражданами, их регистрационному учету, контролю за соблюдением правил паспортизации и регистрационного учета;

2) паспортно-визовой системы, связанной с деятельностью по оформлению, выдаче, обмену и изъятию документов, дающих лицам право на выезд из страны и въезд в нее.

Паспортный режим РФ устанавливается значительным числом правовых актов, различных по своей юридической силе. Среди них:

— Конституция РФ (устанавливает общие принципы паспортной системы);

— федеральные законы РФ (Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. (в ред. от 2 ноября 2004 г.), ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (в ред. ФЗ от 29 июня 2004 г.);

— Указы Президента РФ (Указ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. № 232, Указ «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» от 21 декабря 1996 г. № 1752);

— Постановления Правительства РФ (Постановление «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред. от 23 января 2004 г.), Постановление «Об утверждении положения о паспорте моряка» от 1 декабря 1997 г. № 1508 (в ред. от 8 июля 2002 г.), Постановление «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета» от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. от 22 декабря 2004 г.);

— ведомственные акты (Приказ МВД РФ «Об утверждении инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации» от 21 ноября 2002 г. № 1137; Приказ Гостехкомиссии РФ «О порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации сотрудников Гостехкомиссии России, военнослужащих и лиц из числа гражданского персонала инженерно-технических воинских формирований при Гостехкомиссии России» от 15 сентября 1999 г. № 222; Приказ ФСО РФ «О порядке получения паспортов и оформлении разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала ФСО России») от 27 января 1999 г. № 17;

— акты субъектов Российской Федерации (Постановление Администрации Воронежской области «Об упорядочении проводимой в Администрации области работы по оформлению заграничных паспортов» от 7 декабря 1994 г. № 1439; Распоряжение Администрации Воронеж-ской области «О бланках паспортов» от 11 ноября 1998 г. № 1565-р);

— некоторые акты СССР (действующие полностью или в части, не противоречащей действующему законодательству) (Постановление Совета министров СССР «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан в СССР» от 10 мая 1984 г. № 433.

Нормативные акты дают определение и раскрывают содержание основных институтов (понятий, категорий) паспортного режима. Среди них — паспорт, выдача, обмен (замена) и изъятие паспортов, место пребывания, место жительства, регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства — регистрация и снятие с учета, обязанности граждан получить паспорт и соблюдать регистрационный учет, право на получение заграничного паспорта, вид на жительство и пр.

Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации. Этот документ обязаны иметь все граждане России, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» к основным документам также относятся дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Бланки паспорта гражданина РФ (как и бланки названных выше паспортов) изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке. В республиках — субъектах федерации могут изготавливаться вкладыши на языке этих республик, содержащие соответствующую государственную символику и сведения о личности гражданина.

В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения.

В паспорте производятся отметки:

— о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;

— об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста;

— о регистрации и расторжении брака;

— о детях, не достигших 14-летнего возраста;

— о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;

— о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

По желанию гражданина в паспорте могут быть сделаны отметки о его группе крови и резус-факторе и об идентификационном номере налогоплательщика.

Паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, является недействительным.

По общему правилу, по достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

Контроль за исполнением Положения о паспорте осуществляется органами внутренних дел. Нарушение требований положения влечет ответственность должностных лиц и граждан, предусмотренную законодательством РФ.

Выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту их пребывания.

Основания замены паспорта определены Положением о паспорте.

Паспорт выдается гражданину в десятидневный срок.

В соответствии с Положением о паспорте, паспорт временно изымается органом предварительного следствия или судом у лиц, заключенных под стражу или осужденных к лишению свободы. При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину. Изъятие паспорта, кроме указанных случаев и случаев, предусмотренных иными нормативными актами РФ, запрещается.

Место пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно.

Место жительства — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, но отсутствие регистрации не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Регистрация гражданина РФ по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме.

Снятие гражданина РФ с регистрационного учета по месту жительства производится в следующих случаях:

— изменение места жительства;

— призыв на военную службу;

— осуждение к лишению свободы;

— признание безвестно отсутствующим;

— смерть или объявление решением суда умершим;

— выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением;

— обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации.

Паспортно-регистрационный режим определяет условия (основания) ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации:

— в пограничной полосе;

— в закрытых военных городках;

— в закрытых административно-территориальных образованиях;

— в зонах экологического бедствия;

— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

— на территориях, где введено чрезвычайное положение.

Для некоторых категорий граждан законодательством РФ предусмотрены специфические условия выдачи и замены паспортов и регистрации по месту жительства и месту пребывания. К ним относятся:

— военнослужащие;

— граждане, проживающие на территории монастырей, храмов и других культовых зданий;

— граждане, связанные по условиям и характеру работы с постоянным передвижением (лица плавающего состава морского и речного флотов, работники геологических, поисковых и разведочных экспедиций, линейных строительно-монтажных, передвижных механизированных колонн и др.);

— граждане, обратившиеся с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами;

— несовершеннолетние граждане, не достигшие 14-летнего возраста;

— несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 16 лет.

Вопросы получения специального паспорта (разрешения) для перемещений за пределы территории Российской Федерации детально регламентированы Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (утверждена Приказом МВД от 26 мая 1997 г. № 310 (в ред. от 31 декабря 2003 г.)).

В соответствии с указанной Инструкцией гражданину по его заявлению выдается паспорт сроком на пять лет, который действителен для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В системе внутренних дел функции оформления и выдачи паспортов осуществляет паспортно-визовая служба.

Оформление и выдача паспорта осуществляется по месту жительства, подтвержденному регистрацией, или месту пребывания гражданина. Выдача паспорта гражданину, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории РФ либо имеющему место жительства за пределами РФ, производится органами внутренних дел по месту фактического проживания.

По общему правилу срок оформления паспорта не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления по месту жительства и четырех месяцев при подаче заявления по месту пребывания. В установленных случаях (экстренное лечение, тяжелая болезнь или смерть близкого родственника или супруга) срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней.

За достоверность представленных документов и сведений заявитель несет ответственность в порядке, установленном законодательством РФ. Достоверность представленной заявителем информации проверяется органами внутренних дел, для чего:

— используется автоматизированная система «Загранпаспорт»;

— применяются различные информационные системы учетов МВД, ГУВД, УВД ОВД России и субъектов РФ (в том числе учеты Главного информационного центра МВД России, учеты паспортно-визовой и адресно-справочной служб субъектов РФ);

— осуществляется взаимодействие и согласование с органами ФСБ России;

— направляются запросы в Департамент консульской службы МИД России и т.п.

Не подлежат проверке по учетам информационных центров МВД, ГУВД, УВД сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания, а также сотрудники Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ и Федеральной службы охраны РФ, имеющие воинские звания.

После осуществления проверок и принятия положительного решения гражданину оформляется паспорт. Оформление нового паспорта не допускается без изъятия ранее выданного паспорта, если срок его действия не истек, или без объявления паспорта недействительным для выезда из РФ, если он утрачен владельцем. Паспорт с истекшим сроком действия не изымается.

При выдаче паспорта в основном документе, удостоверяющем личность, и в свидетельствах о рождении детей до достижения 14-летнего возраста проставляется отметка о выдаче паспорта с указанием серии, номера, даты выдачи и номера печати органа внутренних дел, осуществившего его выдачу.

Законодательством установлены случаи, при наличии которых право на выезд из Российской Федерации и, следовательно, право на получение заграничного паспорта могут быть временно ограничены. Это те случаи, когда гражданин:

1) допущен к сведениям особой важности или секретным сведениям (в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.), — до истечения установленного срока;

2) призван на военную или альтернативную гражданскую службу, — до окончания срока службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, — до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Основные положения паспортного режима в РФ распространяются на иностранных граждан и лиц, не имеющих гражданства, пребывающих на территории России. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрены основные аспекты, определяющие место иностранных граждан и лиц, не имеющих гражданства, в системе паспортного режима на территории России⁴⁰.

Данным актом определены понятия: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «приглашение на въезд в Российскую Федерацию», «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «вид на жительство», «законно находящийся на территории Российской Федерации иностранный гражданин», «временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин» и др.

Иностранные граждане могут временно пребывать на территории Российской Федерации на основании выданной им визы, т.е. срок временного пребывания определяется сроком, указанным в визе. По общему правилу срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяноста суток. Срок временного пребывания может быть продлен или сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию.

Другую категорию представляют иностранные граждане, временно проживающие на территории России. Основным правоустанавливающим документом в данном случае является разрешение на временное проживание, которое выдается в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по заявлению ино-странного гражданина в шестимесячный срок.

Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение. Законом (ст. 7) предусмотрен исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство сроком на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство (каждые пять лет) не ограничено.

В виде на жительство указываются сведения, аналогичные сведениям, указывающимся в разрешении на временное проживание.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Законом (ст. 9) предусмотрен исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им. Временно проживающие в РФ иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания или избирать место проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

На иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, распространяются требования паспорно-регистрационной системы — он обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ в порядке, предусмотренном актами РФ. Регистрация ино-странного гражданина производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребывания иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

И временно и постоянно проживающие в РФ иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.

Как и российские граждане, иностранные граждане, пребывающие на территории РФ, подлежат централизованному учету. В целях такого учета создается центральный банк данных. И сам банк данных и содержащаяся в нем информация подлежат защите от несанкционированного доступа. Распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся в центральном банке данных, запрещается.

Контроль за проживанием, временным пребыванием в РФ и транзитным передвижением в пределах РФ иностранных граждан осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами. В случае выявленных нарушений установленного порядка паспортно-визовой и паспортно-регистрационной систем, иностранный гражданин подлежит депортации.

Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, по общему правилу, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Иностранный гражданин, незаконно находящийся на территории РФ, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных.